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    AIReF

    “Nuestra misión es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de sostenibilidad financiera por las Administraciones Públicas“

    Beneficios fiscales

    Spending review 2018 - 2021. Fase II

    • Publicado: Julio, 2020
    • Importe: 35.000 mill. €

    Ámbito: Administración General del Estado

    Políticas de gasto evaluadas

    Investigación, desarrollo, innovación y digitalización

    Fomento del empleo

    Pensiones

    Acceso a la vivienda y fomento de la edificación

    Servicios sociales y promoción social

    Sanidad

    Educación

    Medio Ambiente

    Agricultura, pesca y alimentación

    Industria y energía

    Transporte público

    Comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas

    Cultura

    Otras prestaciones económicas

    Administración financiera y tributaria

    Instrumentos evaluados

    DESCRIPCIÓN DEL ESTUDIO

    • ¿Qué se está evaluando? Los beneficios fiscales son instrumentos de política fiscal que persiguen determinados objetivos económicos y sociales mediante exenciones, tipos reducidos, reducciones o deducciones en sus cuotas tributarias que generan incentivos o mejoras en la renta de la personas físicas y jurídicas que, en general, conllevan una menor recaudación tributaria.
    • Objetivo: Evaluar una parte de estos beneficios fiscales tratando de determinar si cumplen los objetivos para los que fueron creados y detectar si su existencia lleva asociada algún tipo de externalidad o distorsión que haga que resulte conveniente su reformulación. En el estudio no se discute la pertinencia o idoneidad de los objetivos de política económica que persigue cada beneficio fiscal.
    • Alcance, importe y horizonte temporal: Este estudio evalúa 13 beneficios fiscales, con un coste total aproximado de 35.000 millones de euros en el año 2016 (año de cierre de la información fiscal en la fecha de desarrollo de este estudio), lo que supone un 60% del coste fiscal total de todos los beneficios fiscales existentes.
    • Metodología y datos: se combinan metodologías de estimación de elasticidades, con análisis econométricos de impacto contrafactuales cuasi-experimentales como Diff-in-Diff, regresiones en discontinuidad y el desarrollo de microsimuladores fiscales. Para la identificación de los hallazgos se usan los microdatos del universo de declaraciones del IRPF, del impuesto de sociedades y de la encuesta de presupuestos familiares (EPF) para el IVA tanto en dimensión de corte transversal como en formato panel cedidos por la agencia tributaria para el desarrollo de esta evaluación. Además, se han realizado fusiones de los datos del universo del IRPF con el consumo de los hogares de la EPF.

     

    Hallazgos y propuestas​

     El beneficio fiscal por I+D+i muestra una elevada distancia entre la eficacia potencial del beneficio fiscal y la eficacia real

    Aunque los porcentajes de deducción se encuentran en la banda alta en comparativa internacional, los límites máximos de deducción ejercen un papel limitador que reducen la posibilidad de aplicar la deducción de forma completa en cada ejercicio generando importantes créditos fiscales a futuro y por tanto reduciendo el atractivo el incentivo. Por su parte, el régimen opcional establecido en 2014 permite superar los límites u obtener la deducción en forma de deducción reembolsable, pero no se ha mostrado todo lo eficaz que se esperaba al tenerse que cumplir para su aplicación una serie de requisitos administrativos que limitan el atractivo del este régimen especial.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, análisis de elasticidades, comparativa internacional

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Permitir la solicitud de deducción reembolsable del régimen opcional
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Rechazada

    Permitir la solicitud de la deducción reembolsable del régimen opcional en el mismo ejercicio en el que se genera el derecho de deducción (eliminar el articulo 39.2a de la LIS).

    •  
      Eliminación la obligación de mantener la plantilla media general
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Rechazada

    Eliminar la obligación de mantener la plantilla media general, o alternativamente la adscrita a actividades de I+D+i, durante 24 meses para poderse acoger al régimen opcional (artículo 39.2b de la LIS).

    •  
      Eliminación de algunos requisitos que establece el artículo 39.2 de la LIS para acogerse al régimen opcional
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Rechazada

    Eliminar algunos de los requisitos que establece el artículo 39.2 de la LIS para acogerse al régimen opcional y de esta forma aproximar paulatinamente la eficacia potencial a la eficacia real del beneficio fiscal y mejora el atractivo del incentivo entre las PYMES.

     Falta coordinación con el departamento de gasto afectado por el beneficio fiscal

    Los beneficios fiscales constituyen uno de los instrumentos disponibles para alcanzar determinados objetivos de política económica, de manera que sería pertinente enmarcar su evaluación dentro del conjunto de medidas orientadas a alcanzar esos objetivos. En particular, a la hora de extraer recomendaciones es relevante tener en consideración el resto de las medidas existentes tanto a nivel nacional como a nivel de las comunidades autónomas y valorar si estos beneficios constituyen el instrumento más apropiado para lograr un objetivo específico.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Planificación integral del gasto público con evaluaciones ex ante y ex post
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Implementada

    La creación o cualquier modificación que se articule de los beneficios fiscales se debe enmarcar en la planificación estratégica de las políticas públicas con las que esté relacionado, de manera que se pueda valorar la eficacia de los diferentes instrumentos en su conjunto y comparar la eficiencia de distintas alternativas para alcanzar el objetivo propuesto.
    La formulación y reformas de los beneficios fiscales, al igual que el resto de las políticas de gasto, deben venir acompañadas de evaluación ex ante que permitan conocer los potenciales efectos de las medidas antes de su adopción y de evaluaciones ex post transcurridos unos años que midan el grado de cumplimiento de los objetivos que persiguen y, siempre que sea posible, la eficiencia con la que se alcanzan.

    •  
      Coordinación administrativa
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Implementada

    Debe mejorarse la coordinación entre diferentes niveles de la administración y, en particular, sobre aquellos beneficios fiscales y otros instrumentos de política económica estatales y autonómicos que persiguen objetivos similares con la finalidad de alcanzar la máxima eficacia y eficiencia en la consecución de las necesidades generales del conjunto de la población y las particulares de cada territorio.

     La deducción por I+D+I sí consigue fomentar la inversión en I+D+i, pero hay margen de mejora

    La evaluación concluye que el beneficio fiscal sÍ alcanza el objetivo de fomentar la inversión en I+D+i, que se incrementa en 1,5 euros por cada euro que la administración destina al incentivo fiscal. Este resultado está en línea con los encontrados en la literatura más reciente que oscilan entre 1 y 1.5 euros por cada euro de beneficio fiscal. Así, Guceri y Liu (2019) para Reino Unido encuentra un retorno de aproximadamente una libra por cada libra de recaudación perdida, ascendiendo hasta libra y media en el caso de las empresas pequeñas. Por su parte, la OCDE (2020) encuentra también una respuesta próxima a uno, siendo algo inferior para las empresas grandes. Además, y siguiendo las estimaciones de este estudio, un aumento de un punto porcentual en la deducción (por ejemplo, del 25% al 26%) incrementaría el gasto en I+D+i de las empresas en aproximadamente 110 millones de euros, suponiendo un incremento de coste del beneficio fiscal para el estado de 73 millones de euros (aproximadamente). De esta cantidad, 36 millones se convertirían en crédito fiscal y solo 37 millones se deducirían en el mismo período fiscal.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, análisis de elasticidades, comparativa internacional

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Establecer un mecanismo de acreditación más rápido y semiautomático para inversiones bajas
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Implementada

    Establecer un mecanismo de acreditación de la I+D+i rápido y semiautomático para empresas cuya inversión por I+D+i no supere un cierto límite

    •  
      Mejorar la transparencia, aumentar la información requerida y analizar del beneficio fiscal dentro de una política global de apoyo a la I+D+i
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Rechazada

    Publicar la lista de personas jurídicas beneficiarias del incentivo fiscal para equiparar su publicidad a la requerida en los programas de transferencias y subvenciones directas a la I+D+i y, de esta forma, mejorar la transparencia.

    Aumentar los requerimientos de información sobre las características, la composición del gasto en I+D+i y los resultados de la innovación de las empresas beneficiarias para poder llevar a cabo una mejor evaluación de la eficacia del incentivo fiscal. En particular, se solicitaría más información sobre el detalle de los gastos generales en I+D+i (más allá de los sujetos a deducción), características socioeconómicas y situación financiera de las empresas. Así mismo, se debería incorporar información sobre los resultados de innovación (patentes, diseño industrial, etc).

    Analizar el beneficio fiscal de forma conjunta con las políticas de transferencias directas y subvenciones dentro de la política global de apoyo a la I+D+i.

     Los tipos reducidos del IVA consiguen facilitar el acceso a los bienes de primera necesidad pero no de una forma eficiente desde el punto de vista distributivo

    La menor tributación de determinados bienes y servicios mediante tipos reducidos del IVA Sí consigue facilitar el acceso a bienes y servicios de primera necesidad, sociales, culturales o estratégicos y reduce la regresividad del impuesto, aunque no cumple el objetivo de forma eficiente desde el punto de vista distributivo.
    Los tipos reducidos, al disminuir los impuestos al consumo, benefician en una cuantía mayor a las rentas altas, que son las que más gastan. Este efecto se acentúa en aquellas partidas de gasto a tipos reducidos que más consumen los hogares de rentas altas (restauración, paquetes turísticos, hostelería, libros, jardinería…).en la que dejan de ingresar 5.000 M€ en concepto de IVA.
    Además, la evaluación destaca la ineficiencia distributiva al compararse los tipos reducidos con otras políticas de gasto más focalizadas en los colectivos o sectores específicos y que consiguen reducir mucho más la desigualdad que los tipos reducidos usando menos recursos públicos.

    Por último, la existencia de una elevada proporción de gastos a tipos reducidos explica la menor recaudación de IVA de España respecto a nuestros socios europeos.

    Metodologías: comparativa internacional, análisis estadístico descriptivo, microsimuladores, análisis de elasticidades, regresiones en discontinuidad

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Mejorar la eficiencia distributiva con una revisión acompasada con la recuperación de la economía
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Implementada

    Revisión paulatina y acompasada con la recuperación de la economía de los tipos reducidos del IVA para mejorar la eficiencia distributiva del impuesto, en relación con aquellos bienes gravados actualmente a tipos reducidos que consumen fundamentalmente las rentas altas.

     La diferencia de tipos entre diesel y gasolina han conseguido reducir los costes del transporte

    Diferencia impositiva en el impuesto especial entre diésel y gasolina (uso no profesional): La evaluación concluye que la diferencia de 93,69 € por cada 1.000 litros en la imposición en favor del diésel SÍ ha conseguido favorecer el diésel para reducir el coste del transporte aunque con impacto medioambiental negativo

    Metodologías: comparativa internacional, análisis estadístico descriptivo, microsimuladores

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    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Actualizar fiscalidad según objetivos de política medioambiental
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Rechazada

    Actualizar la fiscalidad de los carburantes de acuerdo con los nuevos objetivos medioambientales. Se podría fijar un precio a las emisiones de cada kg de CO2 y NO2 y gravar en consecuencia.

     Los tipos reducidos a las Sicav y Socimis generan un elevada concentración en un número limitado de accionistas que hacen dudar de la naturaleza colectiva de la inversión

    La evaluación es NO CONCLUYENTE a la hora de determinar si se alcanza el objetivo de fomentar la inversión colectiva y diversificada para el caso de las sicavs e inmobiliaria para el caso de las socimis, ya que no se dispone de información suficiente para conocer si es nueva inversión o procede de otros activos financieros. A pesar de ello, la evaluación detecta una elevada concentración de la inversión en manos de pocos accionistas pese a los requisitos reforzados existentes en la normativa española (contar con un número mínimo de cien accionistas), que hacer dudar del carácter colectivo de la inversión a pesar de los requisitos reforzados existentes en España.

    Metodologías: comparativa internacional, análisis estadístico descriptivo, microsimuladores

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Reforzar requisitos para mejorar el cumplimiento efectivo de la naturaleza colectiva de la inversión
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Implementada

    Tipos reducidos sicavs y socimis. Reforzar los requisitos para mejorar el cumplimiento efectivo de la naturaleza colectiva de la inversión en los términos previstos en nuestra normativa (p. e. fijar un límite máximo de participación por accionista).

     La tributación conjunta cumple su objetivo pero genera un desincentivo a la participación laboral del segundo perceptor de rentas del hogar

    La reducción de 3.400 € por tributación conjunta en su modalidad de matrimonio consigue su objetivo de adecuar el impuesto a la composición de rentas del hogar, reduciendo especialmente la fiscalidad de aquellas familias en las que toda la renta proviene de un único miembro. No obstante, su existencia provoca un desincentivo a la participación laboral del segundo perceptor de rentas del hogar (que son mujeres en más del 80% de los casos), lo que acentúa los problemas de brecha de género de la economía española.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, análisis distributivo, regresiones en discontinuidad

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Desaparición de la tributación conjunta
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Rechazada

     Acelerar su paulatina desaparición mediante el establecimiento de un régimen transitorio y compensar el efecto negativo que continuará teniendo el beneficio fiscal con nuevos incentivos a la participación laboral de las mujeres que disminuyan la brecha de género

     La reducción por aportaciones a sistemas de previsión social no consigue incentivar el ahorro a largo plazo

    La reducción de hasta 8.000 € por las aportaciones de los contribuyentes a distintos sistemas de previsión social no consigue su objetivo de incentivar el ahorro a largo plazo como complemento al sistema público de pensiones. De hecho, de la evaluación se desprende que el incentivo fiscal puede resultar negativo para un conjunto amplio de ahorradores, una que vez se tienen en cuenta la fiscalidad de las prestaciones en el momento de la jubilación, las comisiones de los planes de pensiones y la tasa de preferencia intertemporal.

    Metodologías: microsimuladores, análisis distributivo, análisis estadístico descriptivo, regresiones en discontinuidad, análisis de elasticidades

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Reformulación del beneficio de acuerdo a recomendaciones Pacto de Toledo
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Implementada

    Reformular de forma completa el beneficio fiscal de aportaciones a sistemas de previsión social, de manera coherente con las recomendaciones que se acuerden en el Pacto de Toledo sobre ahorro complementario a largo plazo.

     La reducción por rendimientos del trabajo consigue fomentar la oferta laboral (efecto pequeño pero significativo)

     La reducción de 5.565 € por la obtención de rentas del trabajo sí consigue su objetivo de fomentar la oferta laboral de las rentas bajas principalmente a través del margen extensivo (número de personas trabajando) más que en el número de horas (margen intensivo). En concreto, por cada millón de euros de aumento en la cuantía total de la reducción, supondría un coste recaudatorio final de 710.000 €. El 27% del coste mecánico de la medida se compensaría con el aumento de las bases imponibles de aquellos que pasan de no trabajar a trabajar (efecto extensivo), y el restante 2% por el aumento de las horas tra- bajadas de aquellos que trabajaban inicialmente (efecto intensivo). 

    Metodologías: análisis documental, comparativa internacional, microsimuladores, análisis estadístico descriptivo, análisis de elasticidades

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    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Armonización y coordinación de incentivos que busquen fomentar la oferta de trabajo
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Rechazada

    Armonizar y mejorar la coordinación de todos los incentivos existentes que buscan fomentar la oferta de trabajo junto con la reducción de rendimientos del trabajo, evitando solapamientos y duplicidades y, en particular, con los futuros incentivos al empleo del Ingreso Mínimo Vital.

     La reducción por arrendamiento de vivienda consigue fomentar la oferta de viviendas en alquiler

    La reducción del 60% sobre los rendimientos netos por el alquiler de viviendas SÍ consigue su objetivo de fomentar la oferta de viviendas en alquiler, aunque no ha sido posible diferenciar entre nueva oferta y rentas que emergen de la economía informal. Además, la evaluación identifica la creciente dificultad para el acceso a la vivienda de los hogares de rentas bajas, especialmente en las grandes áreas metropolitanas.

    Metodologías: análisis documental, análisis estadístico descriptivo, comparativa internacional, microsimuladores, diferencias en diferencias

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Focalización del incentivo para facilitar el alquiler a colectivos vulnerables
    • Ministerio de Hacienda y Función Pública
    • Implementada

    Reformulación del incentivo reducción por arrendamiento de vivienda, reorientando su diseño para facilitar el acceso al alquiler a colectivos vulnerables teniendo en cuenta las especiales necesidades en áreas metropolitanas. Por ejemplo, mediante la modulación de la intensidad del incentivo en base al índice de alquiler de vivienda por sección censal del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana o la inscripción como vivienda de alquiler social.

     Evidencia no concluyente de las exenciones del IVA para los servicios de sanidad y educación

    NO CONCLUYENTE. De levantarse la exención, el mayor ingreso obte- nido por el Estado en concepto de IVA podría ser compensado por un mayor coste de la provisión del servicio por el sistema público. Re- sultado sujeto al heterogéneo abanico de elasticidades que se han encontrado en la estimación.

    Metodologías: comparativa internacional, análisis estadístico descriptivo, microsimuladores

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    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      No hay propuestas asociadas
     Las deducciones sociales (maternidad, familia numerosa, discapacidad) tienen efecto positivo, pequeño y significativo

    Efecto positivo, pequeño y significativo tanto sobre la natalidad como sobre la participación laboral de las mujeres con hijos menores de 3 años.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, comparativa internacional, microsimuladores

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    • Estado según Organismo
    •  
      No hay propuestas asociadas
     No se identifica relación de causalidad directa entre la deducción por donativos y el avance de las donaciones.

    NO CONCLUYENTE, no se identifica relación de causalidad directa entre el beneficio fiscal y el avance reciente de las donaciones, si bien el análisis a través de encuestas a nivel europeo pone de mani- fiesto que el incentivo fiscal es uno de los cinco factores principales que influyen positivamente en la decisión de realizar donaciones.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, microsimuladores, análisis estadístico descriptivo condicionado

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      No hay propuestas asociadas
     No se identifica relación de causalidad entre el beneficio fiscal de deducción por donativos IS y el avance de las donaciones

    NO CONCLUYENTE, no se identifica relación de causalidad directa entre el beneficio fiscal y el avance reciente de las donaciones si bien el análisis a través de encuestas a nivel europeo pone de manifiesto que el incentivo fiscal es uno de los cinco factores principales que influyen positivamente en la decisión de realizar donaciones.

    Metodologías: comparativa internacional, análisis estadístico descriptivo, microsimuladores

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    •  
      No hay propuestas asociadas
     La exención del IVA a los servicios financieros reduce el coste de financiación de hogares y empresas

    Levantar la exención aumentaría los precios, como consecuencia de la mayor carga fiscal sobre los productos financieros para los hogares, y no afectaría a las empresas al poderse deducir el IVA soportado.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, comparativa internacional

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    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      No hay propuestas asociadas

    Nota: Estado y justificación de la propuesta comunicada por el organismo al que va dirigida