Evaluación de los instrumentos financieros para el apoyo a los sectores productivos de la economía española

Crear un portal financiero para facilitar la difusión de los instrumentos financieros que actúe como ventanilla única de formación, asesoramiento y gestión para las empresas beneficiarias potenciales.

Este portal financiero único permitirá incrementar la visibilidad del conjunto de la oferta de instrumentos financieros, que actualmente se presenta diseminada en diversas plataformas y webs. El portal ejercería de punto focal de información y facilitaría su acceso a las empresas españolas, en particular a las pymes y empresas en las primeras fases de su ciclo de vida, que suelen tener menos herramientas o conocimientos para identificar qué alternativa se ajusta mejor a sus necesidades.

Debe tratarse de un portal integrador que englobe todos los instrumentos financieros, independientemente del ámbito al que se dirijan. La combinación con herramientas de autodiagnóstico previo se ha mostrado útil en otros casos para guiar a las empresas hacia los instrumentos que les resulten más interesantes.

Un portal de este tipo puede suponer asimismo una plataforma para proporcionar formación y asesoramiento a las empresas potencialmente usuarias de los instrumentos. Cabe contemplar distintas posibilidades, desde un repositorio de datos o informes que proporcionen a la empresa información útil y la asista en la obtención de competencias financieras, o incluso, aprovechando las oportunidades que ofrece la digitalización de la información, un aula virtual en la que acceder a pequeños cursos formativos de gestión de solicitudes, promoción de convocatorias, publicidad de nuevos instrumentos y sus manuales o guías de uso, para mejorar las competencias fiscales y financieras necesarias para el desarrollo de una idea de negocio. En última instancia, el punto de acceso puede llegar a ser una auténtica ventanilla única que permita la tramitación de las solicitudes de instrumentos, al menos en sus primeros pasos. La centralización en un único punto de información, a la vez que refuerza la visibilidad de la oferta de instrumentos, debe contribuir a mejorar su coherencia.

Revisar el funcionamiento del Fondo Financiero del Estado para la Competitividad Turística (FOCIT), que incluya:

• La gestión del fondo debería realizarse con los medios humanos especializados adecuados y tal vez plantearse en el contexto del apoyo financiero transversal a los sectores productivos.
• Establecer un procedimiento de convocatoria permanente contra los fondos disponibles (siguiendo el mismo modelo que utiliza el FAIIP, gestionado por SEPIDES).
• Crear mecanismos de coordinación adecuados con las comunidades autónomas que eviten conflictos competenciales, por ejemplo, mediante la aprobación de la orden de bases de la convocatoria en la conferencia sectorial correspondiente.

Reconsiderar la gestión directa de los programas Industria Conectada 4.0 (IC4) y el programa I+D+i (IDI) por parte de la DGIPYME y plantear un modelo de intermediación y gestión financiera con agentes especializados en esta materia.

Estos instrumentos tienen una estructura similar a los productos de apoyo financiero a la digitalización e innovación que gestiona CDTI, en la medida que son préstamos combinados con subvenciones, enfocados a ámbitos similares, como son la promoción de la digitalización y la innovación. No obstante, tanto IC4 como IDI tienen un nivel de actividad muy residual y cuentan con una estructura de gestión que no puede aprovechar las economías de escala.

La gestión por parte de un agente especializado y con experiencia en la materia debería contribuir a una más adecuada gestión de los instrumentos, para llegar de manera más eficaz a los potenciales demandantes y realizar una más adecuada gestión del riesgo.

Adecuar la oferta de apoyo financiero mediante aportaciones de capital por el sector público a empresas a la escalera de financiación sobre la que se estructura su evolución en la etapa del ciclo de vida, para lo que se requiere la coordinación entre los agentes implicados (ICO Axis, CDTI-Innvierte y SEPIDES).

Se propone hacer seguimiento de las empresas en las que los fondos en los que se invierte toman participaciones directas e indirectas, para tener una trazabilidad de las empresas que han recibido apoyo financiero oficial y el resultado de la intervención. Esto no solo redundará en una mayor transparencia y visibilidad de los efectos del apoyo público, sino que permitirá adaptarlo a las distintas etapas por las que atraviesan las empresas en su ciclo vital.

Esta adaptación de la oferta de apoyo financiero requiere de la creación de estructuras de coordinación horizontal y vertical entre los distintos promotores públicos de inversiones de capital. También debe servir para presentar la oferta existente de apoyo en este ámbito de forma clara a las empresas.

Adaptar el mecanismo de financiación de ENISA con el objetivo de aislar su actividad de la incidencia del ciclo presupuestario. Para ello, cabe contemplar un modelo basado en un fondo sin personalidad jurídica propia.

Con esta medida se pretende corregir el modelo de relación Estado–ENISA, que condiciona actualmente la actividad de los instrumentos gestionados por este agente al depender su alcance de los recursos presupuestados en los Presupuestos Generales del Estado y del momento de su aprobación y desembolso final. Cabe considerar la configuración de un fondo que se financie con recursos propios autogenerados.

Poner en marcha el grupo de trabajo de instrumentos financieros en el ámbito de la ayuda oficial a la internacionalización, en el marco de las propuestas de coordinación interministerial, tal y como recoge la Estrategia de Internacionalización de la Empresa Española 2017-2027, en el que se pueda reforzar una planificación estratégica común.

Si bien existe cierta coordinación a nivel informal, la creación de este grupo ofrecerá un foro institucionalizado en el que poder coordinar todas las iniciativas del sistema de apoyo público a la internacionalización de la empresa española. Ello deberá permitir estrechar la coordinación con el ICO (en particular en lo que concierte a la actividad de mediación y a la que desempeña por cuenta propia), único actor en el ámbito de la financiación de la internacionalización no adscrito a la Secretaría de Estado de Comercio, ente responsable de la coordinación en este ámbito. En particular, la coordinación con el ICO adquiere especial relevancia cuando se observa que es este organismo el que realiza un mayor número de operaciones de apoyo financiero, en particular en el ámbito de las PYMES, a través de las líneas de mediación.

Poner en marcha un mecanismo de coordinación de instrumentos financieros, bajo la fórmula de grupo interministerial de instrumentos financieros o comité, que promueva la complementariedad entre instrumentos.

La creación de un comité o grupo interministerial de instrumentos financieros permitirá a la administración española dotarse de un órgano que asuma la valoración estratégica de la oferta de apoyo público actual en su conjunto y promueva la colaboración y la racionalización de los instrumentos financieros, y realice valoraciones sobre la puesta en marcha de nuevas iniciativas a la luz de las evaluaciones ex ante preceptivas elaboradas desde cada agente o departamento promotor.

Este comité o grupo interministerial deberá ser responsable, entre otros, de dotar de un mapeo actualizado de instrumentos, que facilite a oferentes y demandantes conocer la oferta integral actualizada de instrumentos financieros, llevar a cabo un proceso de valoración centralizado donde se contraste la adecuación de los nuevos instrumentos financieros conforme a la oferta actual, maximizar las sinergias del modelo a nivel vertical (Administración General del Estado – comunidades autónomas) y horizontal (inter-agentes de la Administración General del Estado), así como evitar solapamientos o problemas de invasión competencial.

Este órgano podría incorporar entre sus funciones el análisis de información (estadísticas) que proporcione elementos de discusión de forma continuada sobre las tendencias de la demanda de instrumentos financieros. Asimismo, cabe incorporar procesos de coordinación externa con agentes privados, que promuevan la colaboración público – privada, advirtiendo de problemas en el acceso a financiación o la existencia de nuevas necesidades.

Elaborar un plan estratégico general de instrumentos financieros a medio plazo, que incorpore un sistema de evaluación integral, tanto de los objetivos generales y específicos del plan, como de cada uno de los instrumentos que se integren en él, como herramienta clave para la coordinación de toda la oferta de instrumentos financieros vigente.

La adopción de un plan estratégico de instrumentos a medio plazo permitirá contar con una visión global de los instrumentos financieros disponibles con un impacto positivo en los siguientes términos:

• Mejor alineación y encaje de los instrumentos financieros con los objetivos de política general y sectorial, señalizando en qué medida los objetivos propuestos son atendidos por la oferta vigente, si hay ámbitos no cubiertos o si existen distintos instrumentos dirigidos a un mismo objetivo.
• Mejor conocimiento por parte de todos los agentes del mapa de instrumentos financieros  que facilitará un planteamiento más adecuado de nuevas iniciativas y resultará clave para propiciar complementariedades y evitar solapamientos.
• Mejor identificación de los agentes gestores responsables más apropiados para la gestión de cada instrumento.
• Dotación de una herramienta necesaria para promover la práctica evaluadora del sistema de apoyo financiero, asegurando asimismo que todos los instrumentos cuentan con una definición de objetivos específicos evaluables, definidos con criterios homogéneos y con un sistema de indicadores asociados a los diferentes objetivos.

Crear un repositorio centralizado de operaciones de instrumentos financieros de la Administración General del Estado, nutrido con la información aportada por las agencias gestoras.

La creación de una base de datos nacional de operaciones financieras reembolsables de España permitirá:

• Identificar la oferta conjunta a disposición de las empresas y entidades.
• Analizar la coherencia de la oferta de los distintos agentes, sus posibles solapamientos o puntos ciegos del sistema.
• Conocer la tipología de beneficiarios existente.
• Observar el grado de repetición que mantienen los beneficiarios y la utilidad que tienen para cada empresa en función de su ciclo de vida o situación financiera.
• Valorar la información del riesgo directo (préstamos e inversiones de capital) e indirecto (avales, garantías y seguros de crédito) que cada entidad promotora mantiene con los beneficiarios y cuantificar el volumen de riesgo asumido por la Administración General del Estado en estas operaciones en su conjunto.
• Realizar evaluaciones sobre eficacia, grado de cobertura, eficiencia e impacto del sistema en su conjunto.

En este sentido, la base de datos construida por la AIReF para la elaboración de esta evaluación, que combina todas las operaciones de los agentes financieros entre 2010 y 2019 con la información de características y resultados de las empresas de la Central de Balances, podría constituir un punto de partida para el desarrollo de este repositorio (ver sección 1.4 sobre el detalle de las variables incluidas en esta base de datos).

Fomentar la suscripción de convenios de colaboración entre las agencias estatales y las agencias autonómicas para optimizar la coordinación entre ambas, tomando como referencia buenas prácticas ya existentes en la actualidad.

Esta medida pretende fomentar la coordinación vertical de actuaciones, en un sistema caracterizado por una gran pluralidad de agentes e instrumentos, si se tienen en cuenta los de carácter autonómico y que se encuentran además en claro crecimiento con la inyección de fondos europeos, que la adenda del PRTR prevé directamente para las comunidades autónomas.

Promover acuerdos entre entes nacionales y regionales para coordinar la actuación de la Administración entre sus diferentes niveles y que propicien que la oferta de financiación llegue de manera homogénea a todas las regiones. Un sistema adecuado de coordinación evitará una oferta solapada de apoyos a los mismos potenciales demandantes permitiendo adecuar la escala de los instrumentos con financiación estatal y autonómica a las necesidades y prioridades de cada Administración.

Regular la exigencia del establecimiento de las mejores prácticas en materia de evaluación durante todo el ciclo de vida del instrumento financiero que cuente con una evaluación ex ante que permita identificar fallos de mercado y la pertinencia de los instrumentos creados, un seguimiento continuo de los resultados intermedios por parte de cada centro gestor mediante el uso de indicadores y evaluaciones independientes ex post por parte de agentes externos.

La evaluación integral y sistemática de los instrumentos financieros a lo largo de su ciclo de vida resulta esencial para analizar, en un marco lógico, el éxito de las diferentes políticas o intervenciones. Como hipótesis de partida, para alcanzar el cumplimiento de los objetivos para los que fueron diseñados y se produzca un nexo causal entre la intervención y el alcance de sus resultados, los instrumentos financieros deben haberse diseñado bajo un marco integrado de evaluación compuesto de cuatro fases: (i) evaluaciones ex ante que analice las necesidades a ser resultas en el mercado, se establezca la coherencia de la intervención y se identifique el diseño óptimo del instrumento; (ii) evaluaciones intermedias, a través del seguimiento y monitoreo de la intervención, que permitan reorientar la política si fuese necesario, que pueden ser llevadas a cabo por parte de cada centro gestor; y (iii) evaluaciones ex post, que analicen los resultados en efectividad, eficacia y eficiencia elaboradas por agentes externos e independientes.

Flexibilizar la capacidad de las agencias gestoras para la toma de decisiones manteniendo su especialización. Se propone eliminar el requisito de aprobación de operaciones por CDGAE o el Consejo de Ministros para instrumentos gestionados por CESCE y FIEM. En particular, las operaciones en países HIPC deberían aprobarse en un nivel de decisión inferior a partir de unos criterios fijados anualmente por CDGAE.

No se constata en la comparativa internacional ningún caso en el que las operaciones deban ser aprobadas a nivel de consejo de ministros. No parece suficientemente justificados los motivos para elevar a esa jerarquía la aprobación de operaciones, en particular operaciones en países HIPC, que no son necesariamente cuantiosas. Ese requisito condiciona el número de operaciones que puedan estudiarse y deja la decisión en un órgano que no dispone del conocimiento técnico necesario. Existen fórmulas alternativas que pueden ofrecer también un cierto control y que sin embargo no suponen una distorsión en el proceso de tramitación. En particular, cabe considerar la aprobación de unos criterios claros, en CDGAE, con arreglo a los cuales se pueda decidir la aprobación, en su caso, de operaciones por parte de un órgano interministerial de un nivel inferior al de consejo de ministros.

Establecer a los gestores de los instrumentos objetivos claros y medibles de ejecución en términos de número de operaciones, volumen de financiación, niveles de riesgo, sectores y tipos de empresa vinculados a los objetivos generales de la política de internacionalización, recogidos en la Estrategia de Internacionalización de la Economía Española y los planes de acción.

La concesión de un mayor nivel de autonomía a las agencias gestoras en la administración de los instrumentos de apoyo financiero debe ir acompañada del establecimiento de unas metas cuantificables, que permitan garantizar el alineamiento de la actividad de los instrumentos con los objetivos de política, de un modo que permita una correcta evaluación del desempeño de estos. Si bien el conjunto de actores está muy bien delimitado en la Ley de Emprendedores 14/2013 y en la Estrategia de Internacionalización de la Empresa Española, y el objeto de cada uno de ellos está bien acotado, se propone que los sucesivos planes de acción para la internacionalización de la empresa proporcionen una definición más clara, cuantificable y realista de los objetivos respectivos.

Dotar de una mayor disponibilidad de recursos humanos a los agentes gestores de instrumentos financieros en el ámbito de la internacionalización, que vaya en línea con los objetivos de la intervención y con el nivel de especialización requerido.

En la medida en que el sistema español ha optado decididamente por la especialización de sus agentes e instrumentos, es inevitable un cierto grado de rigidez en la gestión de sus recursos humanos (estructuras duplicadas entre agencias, estructuras y procedimientos administrativos distintos, y capital humano muy especializado difícilmente portable entre agentes).

El modelo de apoyo financiero a la internacionalización, basado en la especialización y caracterizado por la coexistencia de distintas agencias que administran los distintos tipos de soluciones financieras, requiere de dotar al sistema de un mayor volumen de recursos humanos especializados en los distintos ámbitos. Para poder asumir un mayor volumen de financiación concedida, ya sea para operaciones sofisticadas (por ejemplo, operaciones con garantías de project finance, participación en el capital, etc.) o para operaciones de pymes, el sistema español – en particular las agencias CESCE, COFIDES y el ICO- necesita disponer de un mayor volumen de recursos humanos especializados.

Racionalizar la gestión financiera del Convenio de Ajuste Recíproco de Intereses (CARI), que se dote con sus excedentes y con el que puedan financiarse los déficits de caja en los años en los que se produzcan.

Se propone replicar la medida tomada en 2014 por la que se creó el Fondo de Reserva de los Riesgos de la Internacionalización (FRRI), para resolver el mismo problema que sucedía con el seguro de crédito a la exportación.

Crear una pasarela informática que permita a la Secretaría de Estado de Comercio, como agente gestor de los instrumentos FIEM y CARI, consultar los registros correspondientes a estos instrumentos administrados por el ICO, que actúa como agente financiero.

El agente gestor de un instrumento financiero debe poder tener acceso de primera mano a toda la información referida a la financiación concedida, con independencia de si la administración financiera se delega en un tercero. Es necesario establecer un sistema en el que la Secretaría de Estado de Comercio pueda acceder directamente a los datos referidos a operaciones FIEM y CARI. Asimismo, un cruce con la plataforma FIEM en el caso del instrumento FIEM sería deseable, de modo que la Secretaría de Estado de Comercio disponga de un repositorio amplio en el que se cruce la información financiera que administra el ICO, con la información recopilada por la propia Secretaría de Estado en la fase de estudio y tramitación de las operaciones.

En tanto que esta pasarela no esté disponible, se propone que ICO remita con la periodicidad suficiente ficheros con la información sobre las operaciones realizadas, que permitan al agente gestor responsable hacer un seguimiento directo.

Promover una mayor orientación a la pyme entre los instrumentos existentes, propiciando una mayor coordinación de los instrumentos dirigidos a pymes, estandarizando requisitos, minimizando costes de gestión para la pyme y considerando la posibilidad de adaptar ciertos instrumentos que hoy en día solo usan grandes empresas para que puedan ser más accesibles a pymes (por ejemplo, CARI).

Las pymes suponen en España un 99,84 % del total de las empresas y sin embargo se evidencia una participación reducida en los recursos que la Administración pone a disposición de las empresas en forma de apoyo financiero reembolsable para la internacionalización. Un sistema de apoyo multiagencia y altamente especializado debe ser capaz de prestar una atención especial a determinados segmentos del mercado que tengan especial relevancia. En España, el caso paradigmático es el de las pymes y en particular aquellas sin experiencia exportadora. Es preciso explorar todas las posibilidades para garantizar la puesta en marcha de instrumentos que ofrezcan una respuesta eficaz a los problemas de este segmento de empresas, facilitando el conocimiento de la oferta de instrumentos disponibles y adecuándola a la realidad de la pyme en sus procedimientos, requisitos y plazos. El modelo de gestión directa de las agencias no parece adecuado para alcanzar un volumen masivo de operaciones y el modelo de gestión mediada del ICO no ha sido capaz de replicar el éxito de las líneas de apoyo interno con la excepción de la línea ICO Exportadores en los años 2014-2016.