Políticas activas de empleo en Castilla y León

Por el diseño del programa y la falta de información adecuada no se puede realizar una evaluación de impacto, lo que evidencia la necesidad de que los programas se diseñen con las características suficientes para ser evaluables. El hecho de no dirigirse a un colectivo específico y de que la selección de candidatos la realice la entidad sin criterios claramente definidos dificulta la aplicación de una estrategia de identificación causal que permita conocer el impacto del programa en términos de la empleabilidad posterior de las personas contratadas (gráfico 43).

Aparente mejora de los indicadores de empleo, pero imposibilidad de atribuir efectos al programa por limitaciones en su diseño que dificultan su evaluación.

Los indicadores establecidos por el Fondo Social Europeo no se utilizan con fines de análisis y obtienen una valoración positiva en términos de comparabilidad, claridad y transparencia, pero presentan cierta rigidez e incluyen algunos aspectos no relevantes para el seguimiento del programa.

Programa concebido con la finalidad de promover el empleo directo y sin consideraciones sobre la inserción laboral posterior de los participantes:

• La evaluación de impacto constata que el programa no tiene efectos en la inserción laboral posterior y encuentra un efecto negativo en el corto plazo relacionado con el retraso en la búsqueda de empleo tras el contrato subvencionado.
• Su beneficio en términos de empleo es el tiempo que dura el contrato subvencionado. Tomando como aproximación el grupo de control, se estima que un 55% de los participantes no habrían trabajado durante ese periodo en ausencia del programa.

Se observa que el programa PRORGAN se orienta principalmente hacia el sostenimiento de actividades o entidades de interés social, quedando en un segundo plano los objetivos de empleabilidad de las personas contratadas. La contratación de personas según su adecuación al puesto de trabajo, la vinculación previa o recurrente de buena parte de ellas con la entidad, los criterios de valoración referidos al servicio prestado y al desarrollo de la actividad y su convivencia con dos programas de características similares dirigidos a colectivos específicos son algunos de los elementos que reflejan dicha orientación. Los aspectos señalados en primer lugar se han tratado de corregir desde la convocatoria de 2019.

Existe una gran heterogeneidad entre las personas contratadas en términos de desempeño laboral previo al programa y una buena parte de ellas tienen una empleabilidad relativamente buena. Esto indicaría que el programa no atiende de manera prioritaria a los colectivos señalados en la estrategia de empleo.

El ECYL tiene acceso a un elevado volumen de información que le permitiría realizar un diagnóstico detallado de los retos de su mercado de trabajo sobre el que establecer objetivos medibles y construir un sistema de seguimiento y evaluación estructurado y orientado al análisis de los resultados alcanzados por los programas que gestiona. Sin embargo, los gestores de los programas señalan la elevada carga administrativa, la ausencia de medios técnicos e informáticos y la falta de perfiles complementarios a los de gestión y de personal informático propio del ECYL como barreras para la explotación y tratamiento del elevado volumen de información y para el cálculo de los indicadores de seguimiento de los programas. La dificultad del tratamiento de la información se acrecienta cuando se cruzan distintas fuentes de información.

El programa FOD, regido por normativa estatal, se configura como un programa generalista tanto en sus objetivos como en el grupo de personas a las que se dirige, con poca orientación a resultados. El modelo de gestión está muy condicionado por el modelo de financiación, basado en subvenciones a entidades de formación públicas y privadas, en combinación con algunos centros propios de los servicios públicos de empleo. La evaluación de impacto del programa, que compara la inserción laboral de los participantes en los cursos con el de un grupo de características similares que no los reciben, arroja resultados positivos en empleabilidad que disminuyen en el tiempo y que son heterogéneos por familia formativa.

El programa FOD, regido por normativa estatal, se configura como un programa generalista tanto en sus objetivos como en el grupo de personas a las que se dirige, con poca orientación a resultados.

• Aunque los objetivos se recogen de forma clara en las convocatorias (ver año 2020), no se establecen hitos temporales cuantitativos ni cualitativos basados en un diagnóstico de las necesidades de formación de los destinatarios potenciales de estas acciones o de los sectores productivos. Es decir, no se concretan los objetivos en términos de porcentaje de personas desempleadas en un sector específico o que consiga una mejora o reorientación de su nivel de cualificación.
• Descenso importante del número de alumnos por curso que refleja dificultades para involucrar a potenciales interesados (gráfico 20), baja cobertura de colectivos prioritarios (un 33% del total de participantes frente un 49% que podrían llegar a representar en el total de la población) e importante presencia de participantes con estudios superiores en una oferta dirigida a personas de baja cualificación .
• A pesar del proceso participativo y de la diversa información incorporada para la identificación de necesidades, la oferta formativa resultante tiene dificultades para reflejar bien los cambios en las necesidades del mercado y está poco focalizada en áreas consideradas estratégicas o prioritarias para la región. Otro aspecto clave en la configuración de la oferta final es el establecimiento de un criterio orientado a cumplir el principio de la amplitud de la oferta, en detrimento de la orientación de recursos a necesidades vinculadas a sectores innovadores o a cambios en el modelo productivo, criterios que también se deben tener en cuenta en la configuración de la programación formativa. Otras limitaciones están vinculadas a los proveedores de formación: dificultades para disponer de centros acreditados con capacidad para emprender acciones nuevas, limitados incentivos económicos y el sistema de anticipos vigente.
• Selección de beneficiarios basada en criterios objetivos orientados a la calidad pero que pueden contribuir al carácter estático de la oferta y no consiguen asegurar una alta calidad de las entidades beneficiarias ni una elevada inserción en ocupaciones relacionadas (gráfico 22). No hay unanimidad ni homogeneidad en la valoración que se debe otorgar a las entidades que presentan su oferta por primera vez. No se tiene en cuenta el desempeño específico de la entidad en el ámbito del curso solicitado.
• Existen dificultades en la ejecución del presupuesto, con diferencias importantes entre provincias, derivadas principalmente de la dificultad de movilizar a los potenciales candidatos (gráfico 23).

Ausencia de un sistema integrado y ordenado de indicadores. Si bien los indicadores identificados en el inventario permitirían realizar un seguimiento del programa, presentan cierto potencial de mejora. Además, es necesario apoyo técnico en el manejo y cruce de las distintas fuentes de información necesarias para construirlos.

Por otro lado, existe margen de mejora en el seguimiento y evaluación de la calidad de la formación, realizada a través de memorias de autoevaluación de las entidades y de cuestionarios en papel a los alumnos que no se explotan suficientemente (el estudio contiene un apartado dedicado a la evaluación de la calidad).

Las acciones de orientación y apoyo a la inserción del programa OFI (propio de ECYL) tienen un impacto positivo en la empleabilidad de los participantes y mejoran los resultados de recibir únicamente formación en el corto plazo, acelerando la inserción (gráfico 36). Sin embargo, el programa presenta poca orientación a resultados y un sesgo hacia la formación en detrimento de la orientación y la inserción:

• Los objetivos no están asociados a la consecución de hitos medibles basados en un diagnóstico previo de las necesidades de trabajadores y empresas, por lo que el porcentaje de itinerarios dirigidos exclusivamente a colectivos especiales queda a expensas de las ofertas presentadas (entre el 7 % y el 32% en el periodo analizado).
• La información generada en las acciones de orientación y acompañamiento a la inserción no se incorpora a las bases de datos del ECYL (gráfico 31).
• Se produce una identificación entre proyecto y curso que desdibuja el propósito de la definición del itinerario al inicio del programa (solo el 25% de los proyectos programados en la convocatoria de 2020 incluyó más de una acción formativa).
• Los beneficiarios únicamente pueden ser entidades de formación y no se valora su capacidad de efectuar adecuadamente las acciones de orientación y de acompañamiento a la inserción. En 2020 se trató de reforzar los aspectos anteriores con una mayor concreción de las acciones mínimas que deben realizarse en los proyectos. Al igual que en FOD, se aprecia la necesidad de repensar y equilibrar los criterios basados en el desempeño de las entidades en convocatorias previas.
• Elevado solapamiento con la oferta formativa del programa FOD (gráfico 32).

El ECYL gestiona un amplio catálogo de servicios que incluye programas específicos de orientación, de formación y de empleo y programas mixtos que combinan algunos de los tres elementos anteriores. Ese modelo de gestión es común a todos los servicios públicos de empleo y se instrumenta a través de subvenciones. Esto deriva en un modelo de gestión con elevada carga administrativa que conduce a programas generalistas, que buscan garantizar la ejecución de los fondos con los recursos disponibles en lugar de la calidad, pero que al mismo tiempo están muy compartimentados y presentan solapamientos y escasa coordinación entre ellos.

La evaluación de impacto pone de manifiesto los efectos positivos de la orientación y el acompañamiento a la inserción, a pesar de estar limitadas a un proyecto concreto. El impacto podría ser mayor si las acciones de orientación y acompañamiento se efectuasen desde las oficinas de empleo, donde se tiene acceso al catálogo completo de servicios del ECYL.

En los programas analizados se constata la heterogeneidad de personas a los que se dirigen. La elevada carga administrativa conduce a programas generalistas orientados a la ejecución de los fondos disponibles. En general, las acciones que se desarrollan son similares para todos los participantes, sin hacer diferencias por perfil laboral que permitan modular la intensidad y tipo de actuaciones requeridas para promover su inserción.