Sede electrónica

Twitter Linkedin Facebook YouTube Contacto
  • Español
  • English
  • Català
  • Euskara
  • Galego
  • Valenciano

    • Español
    • English
    • Català
    • Euskara
    • Galego
    • Valenciano

    AIReF

    “Nuestra misión es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de sostenibilidad financiera por las Administraciones Públicas“

    Evaluación de los instrumentos financieros para el apoyo a los sectores productivos de la economía española

    Spending review 2018 – 2021. Fase III

    • Publicado: Julio, 2023
    • Importe: 14.286 mill. €

    Ámbito: Administración General del Estado

    Políticas de gasto evaluadas

    Comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas

    Industria y energía

    Investigación, desarrollo, innovación y digitalización

    Otras actuaciones de carácter económico

    Instrumentos evaluados

    • 9.778 mill. €

      Préstamo Ver información sobre Préstamo

    • 71 mill. €

      Préstamo participativo Ver información sobre Préstamo participativo

    • 722 mill. €

      Garantía Ver información sobre Garantía

    • 368 mill. €

      Capital Ver información sobre Capital

    • 439 mill. €

      Cuasicapital Ver información sobre Cuasicapital

    • 2.979 mill. €

      Seguro de crédito Ver información sobre Seguro de crédito

    • 265 mill. €

      Cobertura de tipos de interés Ver información sobre Cobertura de tipos de interés

    DESCRIPCIÓN DEL ESTUDIO

    • ¿Qué se está evaluando? El conjunto de instrumentos financieros puestos a disposición por el sector público para apoyar a los sectores productivos, que persigue facilitar el acceso a la financiación de las empresas españolas para, por un lado, incentivar la realización de actividades con importantes repercusiones sobre el crecimiento económico y la productividad (digitalización, innovación e internacionalización), y por otro lado, apoyar a sectores considerados estratégicos (turismo, industria). Se trata de un sistema de apoyo financiero reembolsable compuesto por instrumentos de distintas modalidades (financiación directa, capital y cuasicapital, seguro de crédito, avales, garantías reafianzamiento…) y gestionado por distintas instituciones.
    • Objetivo: Evaluar la pertinencia, planificación, coherencia y resultados, en términos de eficacia y eficiencia, de los instrumentos financieros de apoyo a los sectores productivos, con especial atención en los instrumentos de apoyo a la internacionalización.
    • Alcance, importe y horizonte temporal: Este estudio evalúa el sistema de apoyo financiero oficial que se compone actualmente de 36 instrumentos gestionados por hasta 9 agentes gestores diferentes (ICO, CERSA, CDTI, ENISA, CESCE, COFIDES, SEC, SET y SGIPYME). El periodo objeto de análisis se extiende entre 2010-2019, a lo largo del cual distintos instrumentos han aparecido y desaparecido. Si bien el esfuerzo evaluador del Spending Review 2018-21 se ha focalizado mayoritariamente hacia el gasto no financiero en el resto de evaluaciones, en este caso el análisis se centra en operaciones financieras que generan un activo financiero frente a los diferentes agentes económicos del sistema productivo. El total de financiación reembolsable movilizada entre 2010 y 2019 por el conjunto de instrumentos evaluados asciende a 191.840 millones de euros.
    • Metodología y datos: La metodología utilizada conjuga el análisis cuantitativo y cualitativo. La metodología para realizar el análisis cualitativo se basa en el análisis documental, la realización de entrevistas estructuradas a agentes gestores, financieros y demás stakeholders, así como la realización de encuestas. La metodología para realizar el análisis cuantitativo se apoya en el análisis descriptivo de la información recibida por los agentes y de fuentes públicas, así como en el análisis causal siempre que la disponibilidad de información lo ha permitido. La información cuantitativa utilizada consiste en los microdatos de los instrumentos financieros evaluados. Esta información ha sido fusionada con los microdatos de la central de balances del Banco de España y, para el caso concreto de los instrumentos de apoyo a la internacionalización, con los de exportaciones del departamento de aduanas de la Agencia Tributaria. Finalmente, se ha recopilado de las distintas agencias gestoras abundante información cualitativa para ser triangulada con los resultados del análisis cuantitativo.

     

    Hallazgos y propuestas​

     Falta de visibilidad de la oferta de instrumentos

    España cuenta con un modelo de ventanilla múltiple que dificulta la visibilidad del conjunto de instrumentos y limita el alcance de la intervención.

    Las empresas españolas muestran un escaso conocimiento de los instrumentos disponibles. El 83 % de las empresas encuestadas en el marco de este estudio no conocen los instrumentos financieros analizados y solo cerca de un 4 % los conocen y los han utilizado. Esta dificultad es particularmente patente en las pymes, dado que cuentan con pocos recursos humanos especializados.

    En países de nuestro entorno existen portales que centralizan la información de distintos agentes e instrumentos.

    Metodologías: análisis documental, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Creación de un portal financiero
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
      Ministerio de Ciencia e Innovación
    • Implementada

    Crear un portal financiero para facilitar la difusión de los instrumentos financieros que actúe como ventanilla única de formación, asesoramiento y gestión para las empresas beneficiarias potenciales.

    Este portal financiero único permitirá incrementar la visibilidad del conjunto de la oferta de instrumentos financieros, que actualmente se presenta diseminada en diversas plataformas y webs. El portal ejercería de punto focal de información y facilitaría su acceso a las empresas españolas, en particular a las pymes y empresas en las primeras fases de su ciclo de vida, que suelen tener menos herramientas o conocimientos para identificar qué alternativa se ajusta mejor a sus necesidades.

    Debe tratarse de un portal integrador que englobe todos los instrumentos financieros, independientemente del ámbito al que se dirijan. La combinación con herramientas de autodiagnóstico previo se ha mostrado útil en otros casos para guiar a las empresas hacia los instrumentos que les resulten más interesantes.

    Un portal de este tipo puede suponer asimismo una plataforma para proporcionar formación y asesoramiento a las empresas potencialmente usuarias de los instrumentos. Cabe contemplar distintas posibilidades, desde un repositorio de datos o informes que proporcionen a la empresa información útil y la asista en la obtención de competencias financieras, o incluso, aprovechando las oportunidades que ofrece la digitalización de la información, un aula virtual en la que acceder a pequeños cursos formativos de gestión de solicitudes, promoción de convocatorias, publicidad de nuevos instrumentos y sus manuales o guías de uso, para mejorar las competencias fiscales y financieras necesarias para el desarrollo de una idea de negocio. En última instancia, el punto de acceso puede llegar a ser una auténtica ventanilla única que permita la tramitación de las solicitudes de instrumentos, al menos en sus primeros pasos. La centralización en un único punto de información, a la vez que refuerza la visibilidad de la oferta de instrumentos, debe contribuir a mejorar su coherencia.

     El sistema de mediación posee ventajas y limitaciones

    El sistema de mediación presenta ventajas ya que con pocos recursos humanos permite movilizar grandes volúmenes de financiación de manera rápida a todo el tejido productivo, aprovechando la capilaridad de la red de oficinas de las entidades financieras mediadoras.

    No obstante, este mecanismo tiene un límite en forma de control directo ya que la concesión de la financiación depende de la decisión de un agente tercero: el banco. En condiciones normales esta limitación es poco importante, pero en determinadas situaciones, en las que aumente la aversión al riesgo de las entidades financieras, la mediación puede no funcionar tal y como desearía la Administración General del Estado. En esos casos cobra relevancia el problema principal-agente que está en el centro del sistema de mediación y exige de diseño de mecanismos e incentivos adecuados para recuperar el buen funcionamiento del sistema.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      No hay propuestas asociadas
     Deficiencias en el funcionamiento del FOMIT (desde 2019 FOCIT)

    Sistema basado en un procedimiento reglado por la ley general de subvenciones con convocatorias anuales, sin la adecuada coordinación con las comunidades autónomas en una materia de su competencia y sin la suficiente dotación de recursos humanos especializados. Suspensión del uso del instrumento, que permanece inactivo desde 2012.

    Metodologías: análisis documental, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Revisión del funcionamiento del FOCIT
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • Rechazada

    Revisar el funcionamiento del Fondo Financiero del Estado para la Competitividad Turística (FOCIT), que incluya:

    • La gestión del fondo debería realizarse con los medios humanos especializados adecuados y tal vez plantearse en el contexto del apoyo financiero transversal a los sectores productivos.
    • Establecer un procedimiento de convocatoria permanente contra los fondos disponibles (siguiendo el mismo modelo que utiliza el FAIIP, gestionado por SEPIDES).
    • Crear mecanismos de coordinación adecuados con las comunidades autónomas que eviten conflictos competenciales, por ejemplo, mediante la aprobación de la orden de bases de la convocatoria en la conferencia sectorial correspondiente.
     Existencia de solapamientos de los instrumentos de apoyo a industria y digitalización

    Existen solapamientos entre los instrumentos para la promoción de la digitalización por parte de la SGIPYME (Industria Conectada 4.0 e IDI) con otros instrumentos promovidos por otras entidades como CDTI o ICO.

    Los procedimientos de gestión de Industria Conectada 4.0 e IDI se basan en convocatorias públicas de concurrencia competitiva cuyos procedimientos se articulan de acuerdo con la Ley General de Subvenciones, que ha demostrado ser poco eficiente.

    Todo ello, unido a la falta de recursos humanos especializados conducen a un grado de ejecución muy bajo.

    Metodologías: análisis documental, análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Reconsideración del modelo de gestión de los programas Industria Conectada 4.0 e I+D+i de la DGIPYME
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Ciencia e Innovación
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Reconsiderar la gestión directa de los programas Industria Conectada 4.0 (IC4) y el programa I+D+i (IDI) por parte de la DGIPYME y plantear un modelo de intermediación y gestión financiera con agentes especializados en esta materia.

    Estos instrumentos tienen una estructura similar a los productos de apoyo financiero a la digitalización e innovación que gestiona CDTI, en la medida que son préstamos combinados con subvenciones, enfocados a ámbitos similares, como son la promoción de la digitalización y la innovación. No obstante, tanto IC4 como IDI tienen un nivel de actividad muy residual y cuentan con una estructura de gestión que no puede aprovechar las economías de escala.

    La gestión por parte de un agente especializado y con experiencia en la materia debería contribuir a una más adecuada gestión de los instrumentos, para llegar de manera más eficaz a los potenciales demandantes y realizar una más adecuada gestión del riesgo.

     Desconexión en el apoyo a la innovación entre las distintas etapas del ciclo de vida de la empresa

    El apoyo a la innovación tiene su razón de ser en el ciclo de vida de la empresa innovadora y cuenta con un ecosistema de financiación muy complejo, en el que el tránsito entre las fases iniciales y las finales es el más difícil.

    En el modelo español las distintas fases se cubren por distintas entidades e instrumentos: ENISA y CDTI financian la innovación en etapas tempranas y priorizando el aspecto técnico. ICO AXIS alcanza una escala mayor para inversiones directas en capital, pero el modelo de fondo de fondos hace que se pierda trazabilidad. No existe suficiente conexión entre el modelo de apoyo inicial de CDTI y ENISA y el sistema de fondos de capital riesgo ICO AXIS.

    En el sistema de apoyo a la innovación la inversión directa en capital tiene un peso relativo mucho menor a la financiación concedida vía prestamos o instrumentos mixtos (ya sean préstamos participativos o préstamos con componente de subvención).

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, análisis documental, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Adecuación de la oferta de apoyo financiero mediante aportaciones de capital
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Ciencia e Innovación
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Adecuar la oferta de apoyo financiero mediante aportaciones de capital por el sector público a empresas a la escalera de financiación sobre la que se estructura su evolución en la etapa del ciclo de vida, para lo que se requiere la coordinación entre los agentes implicados (ICO Axis, CDTI-Innvierte y SEPIDES).

    Se propone hacer seguimiento de las empresas en las que los fondos en los que se invierte toman participaciones directas e indirectas, para tener una trazabilidad de las empresas que han recibido apoyo financiero oficial y el resultado de la intervención. Esto no solo redundará en una mayor transparencia y visibilidad de los efectos del apoyo público, sino que permitirá adaptarlo a las distintas etapas por las que atraviesan las empresas en su ciclo vital.

    Esta adaptación de la oferta de apoyo financiero requiere de la creación de estructuras de coordinación horizontal y vertical entre los distintos promotores públicos de inversiones de capital. También debe servir para presentar la oferta existente de apoyo en este ámbito de forma clara a las empresas.

     Mecanismo de financiación inadecuado en ENISA

    Instrumentos financieros concebidos para suplir fallos de mercado estructurales han visto reducida su dotación debido a la evolución del ciclo económico.

    La dotación y financiación de algunos instrumentos financieros está vinculada a los Presupuestos Generales del Estado, lo cual introduce ineficiencias administrativas y condiciona el grado de ejecución el instrumento al ciclo presupuestario.

    En particular, la actividad de ENISA está fuertemente condicionada por el ciclo presupuestario: hasta que no se aprueban los presupuestos no puede comprometer financiación. Ello conlleva:

    • Largos plazos de aprobación y duplicidad de estudio: las operaciones se “preaprueban” y deben ser estudiadas de nuevo antes de la aprobación.
    • La no disponibilidad de crédito en la AGE en 2016 llevó a ajustar la utilización de la línea EBT de una previsión de 20 millones a una ejecución de 1,7 millones.
    • Desinterés de la demanda.

    Metodologías: análisis documental, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Adaptación del mecanismo de financiación de ENISA
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • Implementada

    Adaptar el mecanismo de financiación de ENISA con el objetivo de aislar su actividad de la incidencia del ciclo presupuestario. Para ello, cabe contemplar un modelo basado en un fondo sin personalidad jurídica propia.

    Con esta medida se pretende corregir el modelo de relación Estado–ENISA, que condiciona actualmente la actividad de los instrumentos gestionados por este agente al depender su alcance de los recursos presupuestados en los Presupuestos Generales del Estado y del momento de su aprobación y desembolso final. Cabe considerar la configuración de un fondo que se financie con recursos propios autogenerados.

     Incompleta coordinación en el ámbito de la internacionalización

    Se evidencian importantes avances en la coordinación y la participación conjunta de distintos agentes en la toma de decisiones gracias tanto a los mecanismos de coordinación implícita como explícita (EIEE y sucesivos planes de acción bienales). No obstante, quedan pendientes de desarrollar aspectos clave como la puesta en marcha de un grupo de trabajo de instrumentos financieros en el ámbito de la internacionalización.

    Metodologías: análisis documental, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Puesta en marcha del grupo de trabajo de instrumentos financieros de apoyo a la internacionalización
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Poner en marcha el grupo de trabajo de instrumentos financieros en el ámbito de la ayuda oficial a la internacionalización, en el marco de las propuestas de coordinación interministerial, tal y como recoge la Estrategia de Internacionalización de la Empresa Española 2017-2027, en el que se pueda reforzar una planificación estratégica común.

    Si bien existe cierta coordinación a nivel informal, la creación de este grupo ofrecerá un foro institucionalizado en el que poder coordinar todas las iniciativas del sistema de apoyo público a la internacionalización de la empresa española. Ello deberá permitir estrechar la coordinación con el ICO (en particular en lo que concierte a la actividad de mediación y a la que desempeña por cuenta propia), único actor en el ámbito de la financiación de la internacionalización no adscrito a la Secretaría de Estado de Comercio, ente responsable de la coordinación en este ámbito. En particular, la coordinación con el ICO adquiere especial relevancia cuando se observa que es este organismo el que realiza un mayor número de operaciones de apoyo financiero, en particular en el ámbito de las PYMES, a través de las líneas de mediación.

     Déficit de coordinación entre agencias

    Existe un continuo entre el modelo multiagencia y una agencia única, en el que España se encuentra próxima al primer extremo. Desplazarse a lo largo de esa dimensión permite corregir problemas de coordinación y visibilidad, pero supone costes en términos de especialización.

    En el caso español se detecta un déficit de coordinación entre las distintas agencias financiadoras. La mayor parte de los mecanismos de coordinación son informales.

    Metodologías: análisis documental, análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Creación de un mecanismo de coordinación de instrumentos financieros
    • Ministerio de Ciencia e Innovación
      Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Poner en marcha un mecanismo de coordinación de instrumentos financieros, bajo la fórmula de grupo interministerial de instrumentos financieros o comité, que promueva la complementariedad entre instrumentos.

    La creación de un comité o grupo interministerial de instrumentos financieros permitirá a la administración española dotarse de un órgano que asuma la valoración estratégica de la oferta de apoyo público actual en su conjunto y promueva la colaboración y la racionalización de los instrumentos financieros, y realice valoraciones sobre la puesta en marcha de nuevas iniciativas a la luz de las evaluaciones ex ante preceptivas elaboradas desde cada agente o departamento promotor.

    Este comité o grupo interministerial deberá ser responsable, entre otros, de dotar de un mapeo actualizado de instrumentos, que facilite a oferentes y demandantes conocer la oferta integral actualizada de instrumentos financieros, llevar a cabo un proceso de valoración centralizado donde se contraste la adecuación de los nuevos instrumentos financieros conforme a la oferta actual, maximizar las sinergias del modelo a nivel vertical (Administración General del Estado – comunidades autónomas) y horizontal (inter-agentes de la Administración General del Estado), así como evitar solapamientos o problemas de invasión competencial.

    Este órgano podría incorporar entre sus funciones el análisis de información (estadísticas) que proporcione elementos de discusión de forma continuada sobre las tendencias de la demanda de instrumentos financieros. Asimismo, cabe incorporar procesos de coordinación externa con agentes privados, que promuevan la colaboración público – privada, advirtiendo de problemas en el acceso a financiación o la existencia de nuevas necesidades.

     Descoordinación en la planificación de instrumentos

    Las distintas agencias elaboran sus planes estratégicos de manera independiente y es habitual que el diseño de los instrumentos financieros no tenga en cuenta los instrumentos ya existentes de otras agencias.

    Esta descoordinación en la planificación de los instrumentos financieros provoca que existan:

    • Objetivos sectoriales recogidos por la estrategia o plan de acción del sector queden no cubiertos por ningún instrumento financiero (fallo de eficacia).
    • Objetivos sectoriales recogidos por la estrategia o plan de acción del sector cubiertos por distintos instrumentos simultáneamente de lugar a solapamientos (fallo de eficiencia).

    No existe ninguna instancia que supervise la planificación de instrumentos en su conjunto y verifique su coherencia con el resto de la política económica.

    Metodologías: análisis documental, análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Elaboración de un plan estratégico general de instrumentos financieros a medio plazo
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Ciencia e Innovación
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Elaborar un plan estratégico general de instrumentos financieros a medio plazo, que incorpore un sistema de evaluación integral, tanto de los objetivos generales y específicos del plan, como de cada uno de los instrumentos que se integren en él, como herramienta clave para la coordinación de toda la oferta de instrumentos financieros vigente.

    La adopción de un plan estratégico de instrumentos a medio plazo permitirá contar con una visión global de los instrumentos financieros disponibles con un impacto positivo en los siguientes términos:

    • Mejor alineación y encaje de los instrumentos financieros con los objetivos de política general y sectorial, señalizando en qué medida los objetivos propuestos son atendidos por la oferta vigente, si hay ámbitos no cubiertos o si existen distintos instrumentos dirigidos a un mismo objetivo.
    • Mejor conocimiento por parte de todos los agentes del mapa de instrumentos financieros  que facilitará un planteamiento más adecuado de nuevas iniciativas y resultará clave para propiciar complementariedades y evitar solapamientos.
    • Mejor identificación de los agentes gestores responsables más apropiados para la gestión de cada instrumento.
    • Dotación de una herramienta necesaria para promover la práctica evaluadora del sistema de apoyo financiero, asegurando asimismo que todos los instrumentos cuentan con una definición de objetivos específicos evaluables, definidos con criterios homogéneos y con un sistema de indicadores asociados a los diferentes objetivos.
     Ausencia de un repositorio de información común

    No existe ningún repositorio de información común a las distintas agencias gestoras de los instrumentos financieros de apoyo a sectores productivos, que recopile la información de los instrumentos financieros y empresas beneficiarias.

    La ausencia de un repositorio común da lugar a las siguientes situaciones:

    • Mayores costes administrativos para las empresas.
    • Duplicidades y dificultad de seguimiento y coordinación en la Administración.

    Una parte muy importante de la información requerida por las distintas agencias es común.

    Por otra parte, la ausencia de un repositorio común dificulta la evaluación de los instrumentos en su conjunto y la adecuación del sistema a las necesidades de las empresas española.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales, análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Creación de un repositorio centralizado de operaciones de instrumentos financieros
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Ciencia e Innovación
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Crear un repositorio centralizado de operaciones de instrumentos financieros de la Administración General del Estado, nutrido con la información aportada por las agencias gestoras.

    La creación de una base de datos nacional de operaciones financieras reembolsables de España permitirá:

    • Identificar la oferta conjunta a disposición de las empresas y entidades.
    • Analizar la coherencia de la oferta de los distintos agentes, sus posibles solapamientos o puntos ciegos del sistema.
    • Conocer la tipología de beneficiarios existente.
    • Observar el grado de repetición que mantienen los beneficiarios y la utilidad que tienen para cada empresa en función de su ciclo de vida o situación financiera.
    • Valorar la información del riesgo directo (préstamos e inversiones de capital) e indirecto (avales, garantías y seguros de crédito) que cada entidad promotora mantiene con los beneficiarios y cuantificar el volumen de riesgo asumido por la Administración General del Estado en estas operaciones en su conjunto.
    • Realizar evaluaciones sobre eficacia, grado de cobertura, eficiencia e impacto del sistema en su conjunto.

    En este sentido, la base de datos construida por la AIReF para la elaboración de esta evaluación, que combina todas las operaciones de los agentes financieros entre 2010 y 2019 con la información de características y resultados de las empresas de la Central de Balances, podría constituir un punto de partida para el desarrollo de este repositorio (ver sección 1.4 sobre el detalle de las variables incluidas en esta base de datos).

     Déficit de mecanismos de coordinación vertical

    En materia de instrumentos financieros de apoyo a sectores productivos la AGE y las comunidades autónomas no utilizan, salvo en algunos ámbitos, mecanismos formales de coordinación vertical de sus actuaciones. En algunas materias se recurre a la conferencia sectorial correspondiente como mecanismo de coordinación, pero en general no se identifican instrumentos que permitan una complementariedad. Esta cuestión parece relevante ante el creciente número de instrumentos regionales.

    Por otra parte, existen iniciativas individuales que constituyen buenas prácticas por parte de distintas agencias en la búsqueda de esa complementariedad.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Suscripción de convenios de colaboración entre agencias estatales y autonómicas
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Ciencia e Innovación
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Fomentar la suscripción de convenios de colaboración entre las agencias estatales y las agencias autonómicas para optimizar la coordinación entre ambas, tomando como referencia buenas prácticas ya existentes en la actualidad.

    Esta medida pretende fomentar la coordinación vertical de actuaciones, en un sistema caracterizado por una gran pluralidad de agentes e instrumentos, si se tienen en cuenta los de carácter autonómico y que se encuentran además en claro crecimiento con la inyección de fondos europeos, que la adenda del PRTR prevé directamente para las comunidades autónomas.

    Promover acuerdos entre entes nacionales y regionales para coordinar la actuación de la Administración entre sus diferentes niveles y que propicien que la oferta de financiación llegue de manera homogénea a todas las regiones. Un sistema adecuado de coordinación evitará una oferta solapada de apoyos a los mismos potenciales demandantes permitiendo adecuar la escala de los instrumentos con financiación estatal y autonómica a las necesidades y prioridades de cada Administración.

     Carencias en el ámbito evaluador

    El diseño y puesta en marcha de los instrumentos no se basa en una evaluación ex ante que mida la brecha de financiación y determine su dotación y vigencia.

    No se establecen para los instrumentos objetivos, indicadores y metas que permitan una satisfactoria evaluación de resultados e impacto.

    No se sistematizan las evaluaciones ex post y las que se realizan se orientan a análisis de resultados sin un enfoque contrafactual.

    La información cuantitativa disponible se limita al seguimiento de los retornos de la financiación y se pierde la trazabilidad de los efectos de la intervención.

    Metodologías: análisis documental, análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Introducción de las mejores prácticas en materia de evaluación durante todo el ciclo de vida del instrumento financiero
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Ciencia e Innovación
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Regular la exigencia del establecimiento de las mejores prácticas en materia de evaluación durante todo el ciclo de vida del instrumento financiero que cuente con una evaluación ex ante que permita identificar fallos de mercado y la pertinencia de los instrumentos creados, un seguimiento continuo de los resultados intermedios por parte de cada centro gestor mediante el uso de indicadores y evaluaciones independientes ex post por parte de agentes externos.

    La evaluación integral y sistemática de los instrumentos financieros a lo largo de su ciclo de vida resulta esencial para analizar, en un marco lógico, el éxito de las diferentes políticas o intervenciones. Como hipótesis de partida, para alcanzar el cumplimiento de los objetivos para los que fueron diseñados y se produzca un nexo causal entre la intervención y el alcance de sus resultados, los instrumentos financieros deben haberse diseñado bajo un marco integrado de evaluación compuesto de cuatro fases: (i) evaluaciones ex ante que analice las necesidades a ser resultas en el mercado, se establezca la coherencia de la intervención y se identifique el diseño óptimo del instrumento; (ii) evaluaciones intermedias, a través del seguimiento y monitoreo de la intervención, que permitan reorientar la política si fuese necesario, que pueden ser llevadas a cabo por parte de cada centro gestor; y (iii) evaluaciones ex post, que analicen los resultados en efectividad, eficacia y eficiencia elaboradas por agentes externos e independientes.

     Excesiva rigidez en los mecanismos de aprobación de algunos instrumentos

    El nivel de control en los instrumentos de apoyo oficial a la internacionalización es heterogéneo. En particular, los gestionados por FIEM y CESCE han podido ver limitada su eficiencia y eficacia por un excesivo control asociado a sus procedimientos, aunque se observan mejoras en los últimos años para avanzar en la dotación de una mayor autonomía a los agentes gestores en base a su especialización.

    La falta de autonomía de estos agentes en términos de aprobación dificulta, en ocasiones, los procedimientos de concesión de la financiación y el cauce de llegada de la tramitación de las operaciones solicitadas al ser necesario que sea elevada su aprobación a órganos como la CDGAE o el Consejo de Ministros.

    Metodologías: análisis documental, entrevistas individuales, comparativa internacional

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Eliminación del requisito de aprobación de operaciones por CDGAE o el Consejo de Ministros para operaciones de CESCE y FIEM
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Flexibilizar la capacidad de las agencias gestoras para la toma de decisiones manteniendo su especialización. Se propone eliminar el requisito de aprobación de operaciones por CDGAE o el Consejo de Ministros para instrumentos gestionados por CESCE y FIEM. En particular, las operaciones en países HIPC deberían aprobarse en un nivel de decisión inferior a partir de unos criterios fijados anualmente por CDGAE.

    No se constata en la comparativa internacional ningún caso en el que las operaciones deban ser aprobadas a nivel de consejo de ministros. No parece suficientemente justificados los motivos para elevar a esa jerarquía la aprobación de operaciones, en particular operaciones en países HIPC, que no son necesariamente cuantiosas. Ese requisito condiciona el número de operaciones que puedan estudiarse y deja la decisión en un órgano que no dispone del conocimiento técnico necesario. Existen fórmulas alternativas que pueden ofrecer también un cierto control y que sin embargo no suponen una distorsión en el proceso de tramitación. En particular, cabe considerar la aprobación de unos criterios claros, en CDGAE, con arreglo a los cuales se pueda decidir la aprobación, en su caso, de operaciones por parte de un órgano interministerial de un nivel inferior al de consejo de ministros.

     Falta de definición de los objetivos operativos de los agentes gestores de los instrumentos

    Los agentes e instrumentos financieros de apoyo a la internacionalización carecen en la planificación sectorial (Estrategia de Internacionalización de la Empresa Española y los planes de acción bienales) de unos objetivos claros medibles y realistas. En el caso de los fondos FIEX y FONPYME el nivel de autonomía es más elevado, si bien la ausencia de unos objetivos claros vinculados con las prioridades de política económica, limitan el número de operaciones al restringir el nivel de riesgo tolerado.

    Metodologías: análisis documental, entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Fijación de objetivos de ejecución claros y medibles a los agentes gestores de los instrumentos
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Establecer a los gestores de los instrumentos objetivos claros y medibles de ejecución en términos de número de operaciones, volumen de financiación, niveles de riesgo, sectores y tipos de empresa vinculados a los objetivos generales de la política de internacionalización, recogidos en la Estrategia de Internacionalización de la Economía Española y los planes de acción.

    La concesión de un mayor nivel de autonomía a las agencias gestoras en la administración de los instrumentos de apoyo financiero debe ir acompañada del establecimiento de unas metas cuantificables, que permitan garantizar el alineamiento de la actividad de los instrumentos con los objetivos de política, de un modo que permita una correcta evaluación del desempeño de estos. Si bien el conjunto de actores está muy bien delimitado en la Ley de Emprendedores 14/2013 y en la Estrategia de Internacionalización de la Empresa Española, y el objeto de cada uno de ellos está bien acotado, se propone que los sucesivos planes de acción para la internacionalización de la empresa proporcionen una definición más clara, cuantificable y realista de los objetivos respectivos.

     Déficit de dotación de recursos humanos especializados en los agentes gestores de los instrumentos

    Existe un déficit de recursos humanos especializados de prácticamente todos los agentes gestores de los instrumentos financieros de apoyo a la internacionalización. En un modelo de gestión directa de los fondos, esta es la principal restricción al volumen de operaciones que es posible realizar. En un sistema multiagente los recursos humanos tienen que ser especializados, lo cual introduce una rigidez adicional en la gestión del capital humano.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo condicionado, entrevistas individuales, comparativa internacional

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Dotación de una mayor disponibilidad de recursos humanos a los agentes gestores de instrumentos financieros en el ámbito de la internacionalización
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Dotar de una mayor disponibilidad de recursos humanos a los agentes gestores de instrumentos financieros en el ámbito de la internacionalización, que vaya en línea con los objetivos de la intervención y con el nivel de especialización requerido.

    En la medida en que el sistema español ha optado decididamente por la especialización de sus agentes e instrumentos, es inevitable un cierto grado de rigidez en la gestión de sus recursos humanos (estructuras duplicadas entre agencias, estructuras y procedimientos administrativos distintos, y capital humano muy especializado difícilmente portable entre agentes).

    El modelo de apoyo financiero a la internacionalización, basado en la especialización y caracterizado por la coexistencia de distintas agencias que administran los distintos tipos de soluciones financieras, requiere de dotar al sistema de un mayor volumen de recursos humanos especializados en los distintos ámbitos. Para poder asumir un mayor volumen de financiación concedida, ya sea para operaciones sofisticadas (por ejemplo, operaciones con garantías de project finance, participación en el capital, etc.) o para operaciones de pymes, el sistema español – en particular las agencias CESCE, COFIDES y el ICO- necesita disponer de un mayor volumen de recursos humanos especializados.

     Mecanismo de financiación inadecuado en CARI

    En la actualidad los excedentes del sistema CARI se ingresan anualmente en la cuenta de la Dirección General del Tesoro en el Banco de España. Los potenciales déficits se cubrirían con dotaciones presupuestarias, lo cual somete al agente gestor a la incertidumbre acerca de la aprobación de los presupuestos y de los importes aprobados, además de añadir una capa de gestión innecesaria.

    Metodologías: entrevistas individuales, análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Creación de un fondo para la gestión financiera del Convenio de Ajuste Recíproco de Intereses (CARI)
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Racionalizar la gestión financiera del Convenio de Ajuste Recíproco de Intereses (CARI), que se dote con sus excedentes y con el que puedan financiarse los déficits de caja en los años en los que se produzcan.

    Se propone replicar la medida tomada en 2014 por la que se creó el Fondo de Reserva de los Riesgos de la Internacionalización (FRRI), para resolver el mismo problema que sucedía con el seguro de crédito a la exportación.

     Desconexión entre el agente gestor y el agente financiero

    Para la realización de este estudio de evaluación una dificultad que se ha puesto de relieve es la falta de conexión entre las bases de datos de la Secretaría de Estado de Comercio (SEC), agente gestor de los instrumentos FIEM y CARI, y el ICO, que es su agente financiero, lo que impide por ejemplo a la SEC tener acceso directo a la información correspondiente de empresas y operaciones financiadas con cargo a los fondos que gestiona.

    Metodologías: entrevistas individuales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Creación de una pasarela informática que permita a la SEC tener acceso a los registros de FIEM y CARI
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Crear una pasarela informática que permita a la Secretaría de Estado de Comercio, como agente gestor de los instrumentos FIEM y CARI, consultar los registros correspondientes a estos instrumentos administrados por el ICO, que actúa como agente financiero.

    El agente gestor de un instrumento financiero debe poder tener acceso de primera mano a toda la información referida a la financiación concedida, con independencia de si la administración financiera se delega en un tercero. Es necesario establecer un sistema en el que la Secretaría de Estado de Comercio pueda acceder directamente a los datos referidos a operaciones FIEM y CARI. Asimismo, un cruce con la plataforma FIEM en el caso del instrumento FIEM sería deseable, de modo que la Secretaría de Estado de Comercio disponga de un repositorio amplio en el que se cruce la información financiera que administra el ICO, con la información recopilada por la propia Secretaría de Estado en la fase de estudio y tramitación de las operaciones.

    En tanto que esta pasarela no esté disponible, se propone que ICO remita con la periodicidad suficiente ficheros con la información sobre las operaciones realizadas, que permitan al agente gestor responsable hacer un seguimiento directo.

     Poco alcance de los instrumentos financieros al segmento de la pyme y a la empresa sin experiencia exportadora previa

    El estudio de los datos procedentes del conjunto de agencias financieras revela que las empresas que acceden a apoyo financiero oficial para la internacionalización son en promedio mucho más grandes que la media y más del doble de grandes que las empresas exportadoras que no reciben apoyo. Por otra parte, la gran mayoría de empresas que reciben apoyo son empresas que eran ya previamente exportadoras. Ampliar el universo de empresas exportadoras a pymes y a empresas sin experiencia previa en internacionalización parece ser un reto pendiente. Los instrumentos existentes se utilizan mayoritariamente por empresas más grandes, a excepción de las líneas de mediación del ICO y, en menor medida, de CESCE.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, entrevistas individuales, diferencias en diferencias

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Fomento de una mayor orientación de los instrumentos hacia la pyme española
    • Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
      Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • En proceso

    Promover una mayor orientación a la pyme entre los instrumentos existentes, propiciando una mayor coordinación de los instrumentos dirigidos a pymes, estandarizando requisitos, minimizando costes de gestión para la pyme y considerando la posibilidad de adaptar ciertos instrumentos que hoy en día solo usan grandes empresas para que puedan ser más accesibles a pymes (por ejemplo, CARI).

    Las pymes suponen en España un 99,84 % del total de las empresas y sin embargo se evidencia una participación reducida en los recursos que la Administración pone a disposición de las empresas en forma de apoyo financiero reembolsable para la internacionalización. Un sistema de apoyo multiagencia y altamente especializado debe ser capaz de prestar una atención especial a determinados segmentos del mercado que tengan especial relevancia. En España, el caso paradigmático es el de las pymes y en particular aquellas sin experiencia exportadora. Es preciso explorar todas las posibilidades para garantizar la puesta en marcha de instrumentos que ofrezcan una respuesta eficaz a los problemas de este segmento de empresas, facilitando el conocimiento de la oferta de instrumentos disponibles y adecuándola a la realidad de la pyme en sus procedimientos, requisitos y plazos. El modelo de gestión directa de las agencias no parece adecuado para alcanzar un volumen masivo de operaciones y el modelo de gestión mediada del ICO no ha sido capaz de replicar el éxito de las líneas de apoyo interno con la excepción de la línea ICO Exportadores en los años 2014-2016.

    Nota: Estado y justificación de la propuesta comunicada por el organismo al que va dirigida

    DOCUMENTOS RELACIONADOS

    Volver

    Mapa del sitio

    Contacto

    Aviso legal

    Política de privacidad

    Política de cookies

    Accesibilidad

    Facebook Twitter Youtube Linkedin

    Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), AAI – José Abascal nº 2, 2ª planta 28003 Madrid / +34 91 010 08 95

    © Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), AAI. Todos los derechos reservados.