- La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal actualiza sus previsiones para tener en cuenta el impacto de la crisis energética y de los problemas de suministro en la producción, que se han visto amplificados por la guerra de Ucrania
- La institución rebaja dos puntos el crecimiento respecto al último Informe por la sucesión de shocks de oferta
- La inflación esperada para 2022 se eleva casi cinco puntos, hasta el 6,2%, y el impacto en el crecimiento asociado al PRTR se rebaja desde 2,5% del PIB a 1,8%.
- La AIReF reduce seis décimas su previsión de déficit por la evolución de los ingresos en 2021 e inicios de 2022, más favorable de lo previsto, que supera el coste de las medidas para paliar los efectos de la guerra y el deterioro del escenario macroeconómico
- Por subsectores, la AIReF estima un déficit del 3,3% del PIB en la Administración Central; del 0,4% del PIB en los Fondos de la Seguridad Social; del 0,7% del PIB en las CCAA y un superávit del 0,3% del PIB en las CCLL
- Las previsiones de la AIReF proyectan una ratio de deuda del 113,9% del PIB en 2022
- La AIReF recomienda incluir en la Actualización del Programa de Estabilidad una estrategia fiscal a medio plazo que garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las AAPP
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) publicó hoy el Informe de Presupuestos Iniciales de las Administraciones Públicas (AAPP) 2022, en el que actualiza sus previsiones macroeconómicas y fiscales de acuerdo con la nueva situación geopolítica, que ha provocado tensiones inflacionistas que no se observaban desde la década de los 70, y la última información disponible. Dentro de la dificultad que supone evaluar las consecuencias económicas de este conflicto, la AIReF presenta un nuevo escenario macroeconómico en el que reduce las previsiones de crecimiento real del PIB hasta el 4,3%. En términos fiscales, la AIReF revisa en su escenario central la previsión de déficit del conjunto de las AAPP hasta el 4,2% del PIB desde el 4,8% previsto en el Informe anterior.
La AIReF señala en el Informe que el entorno en el que se desenvuelve la economía española sigue caracterizado por una incertidumbre extrema, aunque el epicentro se ha desplazado desde el ámbito sanitario a la capacidad de oferta de la economía y en especial a los mercados energéticos. Según la AIReF, las disrupciones en las cadenas de producción y en los mercados energéticos que emergieron a lo largo de 2021 se han visto amplificados de manera severa por la invasión de Ucrania por el ejército ruso en febrero de 2022, generando tensiones inflacionistas que no se observaban desde la década de los setenta.
La economía española se ha visto afectada en mayor medida que otras economías de su entorno por esta sucesión de shocks de oferta dada su elevada dependencia energética y la rápida transmisión de los incrementos de precios de las materias primas energéticas a los costes de la electricidad. La AIReF señala que las tensiones de precios están provocando una merma en la capacidad de compra de los hogares y en la competitividad frente al exterior, al tiempo que han propiciado un cambio de tono en la política monetaria y mayor volatilidad en los mercados financieros.
En este contexto, las previsiones de la AIReF rebajan el crecimiento del PIB real para 2022 desde el 6,3% que sirvió de base para elaborar el Informe de previsiones macroeconómicas de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) 2022, hasta el 4,3%, mientras que el crecimiento nominal del PIB, especialmente relevante para las previsiones fiscales, se sitúa en el 8%. Al mismo tiempo, la inflación esperada en 2022 se revisa desde el 1,8% previsto en octubre, hasta el 6,2% esperado en la actualidad. Las previsiones del Gobierno con que se elaboraron los Presupuestos planteaban un crecimiento real del 7% para este año y una inflación esperada del 1,3%.
Revisión impacto del PRTR
Además del impacto de todas perturbaciones mencionadas, estas previsiones incorporan también una revisión a la baja del impacto en el crecimiento asociado al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) en 2022 desde 2,5% del PIB 1,8%, ya que los recursos van a llegar a la economía en un entorno más adverso, caracterizado por cuellos de botella y presiones inflacionistas, y llevará asociado un menor multiplicador. De hecho, el multiplicador se revisa desde el 1,2 hasta el 0,9.
Por otro lado, la AIReF señala que el balance de riesgos se sitúa claramente a la baja en el lado del crecimiento y al alza en el caso de la inflación. La persistencia de la pandemia puede hacer que la escasez de suministros perdure más de lo contemplado en este escenario. Además, la crisis energética tiene raíces que van más allá de la guerra de Ucrania, dados los escasos avances en la producción de energías renovables al tiempo que la transición energética en Europa y, más recientemente, en China puede propiciar una confluencia de la demanda hacia energías fósiles menos contaminantes, como el gas natural.
Escenario presupuestario de las AAPP
La AIReF estima, para su escenario central, un déficit de las AAPP del 4,2% del PIB en 2022, 6 décimas menos de lo estimado en el Informe de octubre. Estas seis décimas se explican por la incorporación de la última información disponible, que conduce a una reducción de la previsión del déficit de 1,3 puntos de PIB respecto a octubre; el efecto del deterioro del escenario macroeconómico en las previsiones fiscales, con efectos contrapuestos que provocan, en conjunto, un aumento de la previsión del déficit en una décima; y las nuevas medidas adoptadas desde el Informe anterior, que suponen un mayor déficit en 2022 de 6 décimas del PIB.
En primer lugar, la mejora por la incorporación de la última información disponible se debe, principalmente, al cierre del déficit público en 2021 en el 6,9% del PIB, 1 punto menos que en el Informe de octubre. En el final de 2021, la evolución de los ingresos fue significativamente más positiva de lo esperado y de lo que se desprendía de la evolución esperada de las variables macroeconómicas. De esta forma, los ingresos cerraron 1,3 puntos por encima de lo previsto, lo que permitió también absorber algunos gastos no previstos como los créditos fiscales diferidos o la imputación de los fallidos por los avales COVID en 2021.
En segundo lugar, el deterioro del escenario macroeconómico afecta a las previsiones fiscales a través de diversos canales con efectos contrapuestos, resultando conjuntamente en un incremento del déficit de menos de 1 décima del PIB.
Por el lado de los ingresos, las tensiones inflacionistas generan en el muy corto plazo un efecto positivo y automático de incremento de la recaudación, especialmente en el IVA. Aproximadamente, cada punto de inflación adicional supone algo más de 2.000 millones de recaudación adicional. No obstante, este shock también implica una reducción de las previsiones del crecimiento real que reducirá a su vez los ingresos del sector público. Una vez incorporado el efecto de todas las perturbaciones señaladas en el apartado anterior, el escenario macroeconómico contribuirá a incrementar los ingresos en 3 décimas.
Por el lado de los gastos, la inflación tiene un impacto directo y automático sobre los intereses de los bonos indiciados con la inflación. A un plazo más largo, también afectará a los bienes y servicios que adquieren las AAPP a medida que se vayan licitando o renovando los contratos. No obstante, este efecto se verá limitado en 2022 por la existencia de los Presupuestos ya aprobados con limitaciones en los créditos. Además, el gasto de intereses crecerá con las nuevas emisiones de deuda conforme las expectativas de inflación y la normalización de la política monetaria se trasladen a los tipos de interés. Para 2022, el impacto de la inflación sobre los gastos estaría en torno a las 4 décimas de PIB. Adicionalmente, las tensiones inflacionistas en 2022 también afectarán a la evolución de los gastos en 2023. Este impacto es directo y automático en el caso de las pensiones que se revalorizarán en 2023 según el IPC de 2022 de acuerdo con la reforma de pensiones. Esto supone que cada punto adicional de inflación en 2022 elevará el gasto en torno a 1.500 millones en 2023.
En tercer lugar, la nueva situación geopolítica y su traslación al escenario macroeconómico afecta a las previsiones fiscales a través de la actuación de los gobiernos para paliar sus efectos. Hasta la fecha de emisión de este Informe, las nuevas medidas adoptadas desde el Informe anterior suponen un mayor déficit en 2022 de 6 décimas del PIB.
Reducción del déficit en 2022
Como consecuencia de lo anterior, el déficit en 2022 se reducirá en 2,7 puntos del PIB respecto a 2021. La retirada progresiva de las medidas implementadas para paliar los efectos de la crisis de la COVID–19 es el principal factor, aportando 2,4 puntos a la reducción del déficit respecto a 2021. Adicionalmente, la evolución de los ingresos asociada al ciclo económico y de los gastos no vinculados al COVID ni a las nuevas medidas supone una reducción adicional del déficit de 5 décimas en 2022. Por otra parte, las medidas puestas en marcha para paliar los efectos de la guerra superan el efecto de las medidas tributarias incorporadas en los PGE, incrementando conjuntamente el déficit en 2 décimas de 2022 respecto a 2021. Por último, la AIReF asume un efecto neutral sobre el déficit de la implementación del Plan de Recuperación y Resiliencia y de los fondos REACT EU.
En 2022, la AIReF prevé que los ingresos crecerán en 2022 un 4,2% sin incluir el PRTR, situándose en el 42% del PIB, 44% incluyendo los ingresos del PRTR. Los gastos, por su parte, se situarán en 2022, sin incluir el PRTR, en el 46,2% según las estimaciones de la AIReF, frente al 45,5% previsto en el Informe anterior.
Por subsectores, la AIReF estima para la Administración Central un déficit del 3,3% del PIB en 2021, lo que supone una reducción de 5 décimas respecto a la previsión anterior. Además, reduce una décima la estimación de déficit de los Fondos de la Seguridad Social hasta un 0,4% del PIB, tras cerrar 2021 con un déficit del 1% del PIB. El déficit de las CCAA, por su parte, crecerá en 2022 hasta el 0,7% tras culminar casi en equilibrio en 2021, mientras que las Corporaciones Locales mantendrán en 2022 el superávit del 0,3% del PIB en el escenario central de la AIReF, una décima superior respecto al Informe anterior.
Sostenibilidad
En este contexto tan complejo, la AIReF señala que la ratio española de deuda sobre PIB se situó a finales de 2021 en el 118,4%, lo que supone una reducción de 1,5 puntos en el año. Aunque este nivel de cierre de 2021 supone una mejoría respecto a todas las previsiones, tanto de organismos nacionales como internacionales, hay que destacar que supone un incremento de 22,9 puntos respecto al nivel previo a la pandemia. Este año, las previsiones macroeconómicas y fiscales de la AIReF proyectan una disminución en la ratio de deuda sobre PIB de 4,5 puntos sobre el nivel registrado en 2021, que situarían la ratio en el 113,9% en el año 2022.
La AIReF señala que los riesgos y retos para la sostenibilidad a medio y largo plazo de las cuentas públicas son elevados. El nuevo escenario de crisis abierto tras la invasión de Ucrania puede alterar el proceso de normalización de las condiciones monetarias que se esperaban a lo largo de 2022 como consecuencia del fuerte repunte de la inflación a nivel global, acelerando el proceso de retirada de estímulos y deteriorando las condiciones de financiación. Además, la guerra de Ucrania genera nuevas necesidades de inversión a corto y medio plazo asociadas tanto al gasto en defensa como a la mayor urgencia por aumentar la capacidad de producción de energía renovable y reducir la dependencia energética de Rusia. A lo anterior hay que añadir el desafío conocido del envejecimiento de la población y el mayor gasto en pensiones, que de no ser financiado con ingresos adicionales se traducirá en un incremento muy significativo del endeudamiento desde unos niveles históricamente muy elevados.
Recomendaciones
La AIReF ha venido formulando recomendaciones encaminadas a que el Gobierno establezca una estrategia fiscal a medio plazo que sirva de orientación fiscal y garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las AAPP desde que en 2020 se produjo la activación de la cláusula de escape. Adicionalmente, si el contexto geopolítico y económico actual requiere de la actuación de la política fiscal, la institución considera fundamental que, al tiempo que se toman las medidas necesarias a corto plazo, se establezca una estrategia de medio plazo que permita alcanzar una senda realista y creíble de reducción de deuda una vez retiradas las medidas.
Esta planificación, según la AIReF, debe recoger los medios para una consolidación gradual, donde deberían establecerse unos objetivos y metas a medio plazo y, al mismo tiempo, prever actuaciones y márgenes fiscales para alcanzarlos. Además, esta estrategia debe diseñarse de manera que no perjudique el crecimiento económico del país. El actual entorno de incertidumbre hará inevitable ir adaptando con flexibilidad esta estrategia a los cambios que se vayan produciendo en la situación económica. En este sentido, la AIReF considera que la Actualización del Programa de Estabilidad sería una buena oportunidad para plasmar de forma completa y adecuada todos estos elementos.
Adicionalmente, con el fin de disponer de información completa sobre la ejecución del PRTR, la AIReF recomienda al Ministerio de Hacienda y Función Pública publicar separadamente los importes correspondientes a los recursos y empleos del PRTR en las rúbricas de contabilidad nacional, así como el detalle en contabilidad nacional del importe transferido y del subsector destinatario de las transferencias corrientes y de capital entre las AAPP correspondientes al PRTR