- La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, organismo responsable de velar por el cumplimiento de las reglas fiscales en España presenta una propuesta concreta con elementos específicos para cada país
- El ancla de deuda será específica para cada país y la senda de gasto anual deberá ser aprobada por el Parlamento nacional y las autoridades comunitarias
- Los Presupuestos de cada año se deberán ajustar a dicha senda de legislatura para fomentar una convergencia firme hacia sendas de deuda más prudentes
- Este nuevo marco fiscal contemplaría una cláusula de escape para poder revisar la senda comprometida en circunstancias excepcionales
- La propuesta de la AIReF incluye un papel más importante de las IFIs en la supervisión fiscal en situaciones de bajo riesgo, manteniendo el papel central de la Comisión
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) publicó hoy en su página web un documento técnico sobre la reforma de la gobernanza fiscal, en el que propone que cada Gobierno entrante proponga al inicio de su mandato un ancla de deuda específica para su país y comprometa una senda de gasto derivada de ella para toda la legislatura. Esta senda, que deberá ser aprobada por el Parlamento y las autoridades comunitarias, sería la referencia vinculante para los cuatro años siguientes. Sin embargo, podría modificarse en circunstancias excepcionales mediante la activación de una cláusula de escape.
La AIReF es el organismo responsable de velar por la sostenibilidad de las finanzas públicas en España y de asegurar el cumplimiento de las reglas fiscales. En este documento, presenta una propuesta para reformar el marco fiscal, con elementos específicos para cada país. El marco fiscal actual no ha bastado para diseñar políticas fiscales nacionales estables y predecibles y el consenso para reformarlo es unánime.
Tal y como afirma la AIReF al inicio del documento, la deuda pública en la economía española ha alcanzado niveles no vistos anteriormente en tiempos de paz. En este contexto, es fundamental diseñar una estrategia de política fiscal a medio y largo plazo que genere márgenes de maniobra para hacer frente a futuros retos y perturbaciones económicas. En opinión de la AIReF, esta estrategia fiscal debe asentarse en un marco fiscal que permita preservar la función estabilizadora de la política fiscal en situaciones adversas y garantizar al mismo tiempo la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Hasta ahora, el marco fiscal vigente tras las modificaciones que se introdujeron con la Gran Recesión, pese al enorme entramado de reglas y procedimientos que contiene, no ha bastado para diseñar políticas fiscales nacionales estables y predecibles. En términos generales las políticas fiscales nacionales han tenido un carácter procíclico y no han impedido el incremento progresivo de las ratios de deuda pública hasta valores que aumentan la vulnerabilidad de las economías ante eventuales cambios en la percepción de los mercados que pueden poner en riesgo la estabilidad de la propia UEM.
Consciente de estas debilidades, la Comisión Europea (CE) inició un proceso de revisión del marco fiscal en febrero de 2020 que se vio interrumpido por la pandemia de la COVID-19. La consulta se retomó en octubre de 2021 y permitió a la CE recabar opiniones sobre cómo asegurar la sostenibilidad de la deuda pública a largo plazo y permitir al mismo tiempo la estabilización económica a corto plazo; cómo incentivar la inversión y las reformas estructurales; vías para simplificar las reglas y mejorar su transparencia o cómo mejorar la coordinación de las políticas fiscales y tener en cuenta la posición del conjunto de la economía de la eurozona.
LA AIReF participó en esa consulta y publicó su contribución en enero de este año. Ahora, con este documento trata de hacer operativa esta propuesta teniendo en cuenta que el marco fiscal actual ha operado con tres problemas fundamentales: el anclaje de la política presupuestaria a través de objetivos de déficit nominales, que ha exacerbado su prociclicidad; una gran volatilidad de los objetivos fiscales – tanto en el medio, como en el corto y muy corto plazo; y una escasa apropiación política por parte de los Gobiernos nacionales de las sendas fiscales, puesto que la iniciativa para proponerlas y aprobarlas ha recaído fundamentalmente en instituciones comunitarias.
Por ello, y en el contexto de debate sobre la reforma de la gobernanza económica y fiscal en la UE, este documento técnico aborda tres elementos que debería contemplar la reforma: los aspectos temporales, materiales e institucionales aplicados al contexto específico de la economía española.
La propuesta
En cuanto a los aspectos temporales, el marco debe combinar, por un lado, la flexibilidad necesaria para dar respuesta a perturbaciones que en los últimos años han sido más frecuentes de lo que se pensaba y, por otro lado, una orientación a medio plazo de la política fiscal, que permita internalizar las implicaciones que las decisiones actuales tienen para la sostenibilidad futura de la deuda.
En cuanto a los aspectos materiales, desde 2018 AIReF ha trabajado en torno a la propuesta de articular la reforma del marco fiscal con un ancla de deuda y una regla operativa de gasto en el corto y medio plazo. Este marco permitiría combinar en mejor medida la factibilidad y exigibilidad de los compromisos.
Sobre esta base, el documento técnico propone una metodología para fijar un ancla de deuda específica para España que genere una senda factible de reducción. A la hora de establecer esta ancla se tiene en cuenta la información del país en cuanto al nivel de deuda de partida (presente), la evolución histórica de la ratio (pasado) y las proyecciones tendenciales de ingresos y gastos públicos (futuro), para tener en cuenta las implicaciones de los compromisos de política fiscal adquiridos. Una vez derivada el ancla de deuda, sus implicaciones para la política fiscal a corto y medio plazo se plasman a través de una senda de gasto primario en niveles, neta de nuevas medidas de ingreso. Para ilustrarlo, el documento técnico propone un ejemplo a partir de un ejercicio de simulación.
Relacionando los aspectos temporales con los materiales, la propuesta de este documento implicaría que cada Gobierno entrante proponga a las instituciones comunitarias al inicio de cada mandato un ancla de deuda y una senda de gasto derivada de ella que, siendo factible, contribuya a una reducción suficiente de la ratio durante la legislatura. Esta senda, que deberá ser aprobada por el Parlamento y las autoridades comunitarias, sería la referencia vinculante en los cuatro años siguientes. Sin embargo, esta senda podría modificarse, por ejemplo, en caso de un cambio de gobierno, si las condiciones del mercado de deuda se deterioraran de manera drástica o en circunstancias excepcionales mediante la existencia de una cláusula de escape ligada a un contexto de recesión. Las autoridades independientes seguirían jugando un papel relevante a la hora de evaluar la concurrencia de esas circunstancias excepcionales.
De esta forma, en cierto modo se replicaría en el ámbito fiscal el esquema de gobernanza del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Esto daría a cada Gobierno la posibilidad de plantear sus propias prioridades y sendas, dentro de unas orientaciones comunes para todos los Estados miembros, fomentando de este modo su apropiación política. Al mismo tiempo, la inversión de capital político en el diseño y aprobación de la senda fiscal incrementaría el coste reputacional asociado a su incumplimiento o modificación, dotando de más estabilidad a las sendas de medio plazo. Una senda vinculante propuesta al inicio de la legislatura podría incrementar de manera notable el coste político asociado a su modificación.
El papel de las IFIs
Por último, en cuanto a los aspectos institucionales, la necesidad de que el nuevo marco fiscal refleje mejor las especificidades de cada país puede afianzarse a partir de la labor de las instituciones independientes nacionales. Estas instituciones están particularmente bien posicionadas para proporcionar información útil al debate nacional en aspectos como el análisis de sostenibilidad de la deuda o las proyecciones fiscales a políticas constantes de medio y largo plazo que se requieren en el enfoque propuesto, además de vigilar el cumplimiento de las reglas y el grado de realismo de las proyecciones macroeconómicas y presupuestarias.
Las instituciones fiscales podrían asumir la supervisión fiscal en circunstancias de bajo riesgo, con informes periódicos a los homólogos de la UE en los foros pertinentes. La Comisión Europea mantendría su papel central a la hora de proporcionar orientaciones de política fiscal específicas para cada país y el conjunto del área del euro. Además, en caso de falta de cumplimiento por parte de los gobiernos, la supervisión pasaría totalmente a manos de la CE que podría establecer requisitos más estrictos aumentando el coste reputacional de incumplimiento.