Gestión de los residuos municipales

• La generación de residuos municipales se redujo un 7,5 % entre el 2010 y el 2020, frente a un objetivo del 10 %.
• España incumplió el objetivo del 50 % de preparación para la reutilización y reciclaje de residuos municipales correspondiente a 2020. En concreto, alcanzó un 40,5 % en 2020 y el dato estimado por Eurostat para 2021 (36,7 %) es incluso inferior. Aunque el valor de 2020 representa un incremento de más de 11 puntos sobre el registrado en 2010, la evolución de este indicador no ha sido consistentemente ascendente. Este objetivo de preparación para la reutilización y el reciclaje es principal en la normativa europea, ya que incluye todas las fracciones y ofrece una visión integrada del desempeño.

• España ha reportado el incumplimiento del objetivo de recogida separada de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) domésticos en 2019. Los datos reportados a la Comisión Europea indican el incumplimiento del objetivo agregado y de las categorías individuales de RAEE. Para años anteriores se reportó el cumplimiento en 2012 y 2015 y el incumplimiento el resto de los años.

• La Comisión Europea (CE) advirtió antes de 2020 del riesgo de que España incumpliera el objetivo de preparación para la reutilización y reciclaje y realizó recomendaciones para revertir esta situación, que fueron parcialmente incorporadas al marco normativo español en la Ley 7/2022 y el Real Decreto 1055/2022.

• Únicamente cuatro comunidades autónomas alcanzaban el objetivo de llegar a un 50 % de residuos preparados para la recuperación y el reciclado: La Rioja, Cataluña, País Vasco y Comunitat Valenciana.
• La recogida selectiva también varía entre CC. AA., con Navarra (51 %), País Vasco (45 %) y Cataluña (42 %) a la cabeza, y Ceuta (9 %), Melilla (8 %) y Madrid (14 %) a la cola.
• La generación per cápita de residuos oscila entre 362 Kg/persona en País Vasco y 573 Kg/persona en Illes Baleares.

• Diez comunidades autónomas cumplen el objetivo, exigido desde 2016, de reducir el vertido de residuos municipales por debajo del 35 % de lo vertido en 1995.

España es uno de los estados miembros en riesgo de no alcanzar los objetivos en gestión de residuos municipales, tal como ha advertido la Comisión Europea en la alerta temprana de junio de 2023, si bien algunas comunidades autónomas están más próximas al cumplimiento.

• El porcentaje de recogida separada ha alcanzado un 25 % en 2020, frente al objetivo del 50 % en 2035.
• El porcentaje de residuos preparados para la reutilización y reciclaje está alejado de los objetivos próximos (55 % en 2025, 60 % en 2030, 65 % en 2035). La Comisión Europea ha advertido en junio de 2023 del riesgo de incumplimiento por parte de España.
• España en 2020 seguía enviando a depósito en vertedero un elevado porcentaje de los residuos recogidos (49,4 %), alejado del objetivo del 40 % para 2025 y del 10 % en 2035. La Comisión también advierte sobre el riesgo de incumplir con el objetivo de reducir el vertido de residuos municipales a menos del 10 % del total de residuos generados para 2035.

Además, la normativa europea incluye cambios metodológicos en el cálculo de la ratio de preparación para la reutilización y reciclaje, que aumentan la distancia al cumplimiento de España con los objetivos exigidos a partir de 2020.

• Según establece el nuevo marco metodológico, a partir de 2027 no se podrán incluir en el numerador de esta ratio los residuos orgánicos recuperados en la fracción resto, posteriormente sometidos a tratamiento mecánico biológico (TMB) y bioestabilización. Estos residuos aportaron 16,2 puntos a la ratio de 2020, con lo que la ratio para ese año, sin contar los bioestabilizados de la fracción resto, hubiera sido del 24,3 %.
• A escala autonómica, los cambios metodológicos implican que las comunidades autónomas que han centrado sus esfuerzos en incrementar la recogida separada en origen están mejor posicionadas para el cumplimiento de los objetivos vigentes y futuros.

Los instrumentos de monitorización, seguimiento y transparencia no resultan eficaces por cuanto la información sobre gestión de residuos municipales presenta lagunas muy importantes. Estas lagunas se han encontrado en la mayoría de los aspectos abordados en este estudio: cálculo de objetivos, recopilación de datos básicos sobre recogida de residuos, costes e ingresos, modelos de gestión, entre otros. La gestión de los residuos municipales supone un porcentaje relevante de los presupuestos de las entidades locales (en torno a un 7 %) de ahí la importancia de contar con información con la suficiente desagregación espacial.

• Ausencia de información homogénea y con granularidad suficiente (espacial, fracciones, frecuencia temporal). La disponibilidad de datos de calidad y con la granularidad suficiente resulta imprescindible para informar las decisiones de política pública que aseguren el cumplimiento de los objetivos normativos.
• Los datos de recogida de residuos de los que se encarga el INE son discordantes con los datos reportados de forma directa al MITERD por las comunidades autónomas. El INE aplica metodologías de muestreo, mientras que las comunidades autónomas suelen reportan los datos a partir de registros administrativos. Estas discordancias implican la disparidad del dato de reciclaje de las comunidades autónomas y del global de España.
• Se desconoce la metodología, calidad y representatividad de la información autonómica que sustenta el cálculo del porcentaje de vertido de residuos municipales biodegradables. El cálculo del numerador se realiza agregando los datos aportados por las comunidades autónomas, que no están obligadas a presentar las especificaciones metodológicas de sus cálculos al MITERD.
• El cálculo de la ratio de reciclaje de envases no incluye correcciones del denominador por el fraude en la puesta en el mercado. Los SCRAP estiman que el fraude en la puesta en el mercado (denominador de la ratio de reciclaje) se sitúa alrededor de un 15,4 % para el conjunto de envases, según información recopilada en este estudio. Esto aumentaría el denominador y, por lo tanto, reduciría el dato de reciclaje en España.
• Existe una laguna en la recopilación de datos de recogida y tratamiento de los residuos asimilables a domésticos generados por comercios y gestionados por gestores privados, que no entran en el circuito de las recogidas municipales. De acuerdo con la información provista por el MITERD, no existe un protocolo para la recopilación de estos datos.
• Ausencia de datos de porcentaje de impropios contenidos en las diferentes fracciones.

El seguimiento del desempeño de todos los objetivos está disponible online. Sin embargo, las metodologías y los datos de base para el cálculo no lo están o solo parcialmente.

La transparencia del desempeño de España frente al objetivo de preparación para la reutilización y reciclaje presenta limitaciones. Si bien los datos con los que se realizan los cálculos están disponibles públicamente con detalle, este documento presenta limitaciones desde el punto de vista de la transparencia:

• No se explica la metodología empleada ni cómo se realizan los cálculos en el sentido de cuál es el numerador, qué se considera “reciclado” para cada fracción, cuál es el denominador, etc.
• No se realiza ninguna explicación sobre los datos de base y las transformaciones realizadas.
• No se realiza ninguna mención a la metodología y resultados de los datos aportados por el INE y a las posibles discrepancias entre estos datos y los de otras fuentes.
• En el gráfico de desempeño autonómico, la interpretación no es evidente si no se conocen de antemano las fracciones que forman parte del numerador.

El reporte de las comunidades autónomas para el cálculo del desempeño de España frente al objetivo de vertido de residuos municipales biodegradables es poco transparente. La publicación que realiza el MITERD no presenta desagregación autonómica ni instrucciones metodológicas con respecto a la forma de calcular el indicador.

• La capacidad de las comunidades autónomas y los municipios para recopilar y reportar los datos de recogida de residuos municipales es limitada y desigual, con discrepancias entre ambas fuentes, de acuerdo con los datos de recogida separada que se han recopilado en las peticiones de información específica remitidas a todas las comunidades autónomas y a una muestra representativa de municipios.
• La capacidad de los municipios para reportar información sobre la configuración del servicio de recogida y/o tratamiento es limitada e indica insuficiencia de personal asignado y/o capacitación en materia de gestión de residuos. Sólo un 27 % (160/598) de los municipios contactados han reportado satisfactoriamente la información considerada mínima sobre recogida separada.Estos 160 municipios solo reportan series completas (las 15 fracciones de recogida para todos los años del periodo 2010-2019) en un 54 % de los casos. Por otra parte, tan solo un 55,7 % respondió de manera completa la información en relación con las entidades de recogida, y un 39,6 % en relación con las de tratamiento, incluyendo una alta proporción de respuestas incorrectas.
• Las respuestas recibidas tanto de las comunidades autónomas como de los municipios revelan que el uso de los códigos LER no están completamente integrados en el proceso de elaboración de estadísticas de residuos municipales. Las dificultades observadas para asignar las cantidades recogidas al código LER correspondiente, así como confusiones habituales entre códigos en el reporte, revelan que la codificación LER no se utiliza como estándar en el registro oficial de los datos de gestión de residuos municipales en ayuntamientos y comunidades autónomas. Además, existen múltiples denominaciones informales de las diferentes fracciones de residuos (por ejemplo, orgánica para el conjunto de residuos biodegradables de cocinas y restaurantes y fracción vegetal, usar “azul” en vez de papel cartón aludiendo al contenedor donde se recoge el residuo o denominar “plástico” al conjunto de envases ligeros), lo que favorece el reporte inconsistente de las Administraciones.
• Las comunidades autónomas han reportado la información solicitada con lagunas relevantes en la dimensión espacial, en las fracciones de recogida separada o en las series temporales. Únicamente Cataluña ha reportado datos de todas las fracciones a nivel municipal y para el periodo 2010-2019. También facilitaron información a nivel municipal para todo el periodo, aunque no de todas las fracciones, otras cinco comunidades autónomas. La información facilitada a nivel municipal para 2019 cubriría en su conjunto un 53,8 % de la población y un 32,6 % de las entidades, aunque no para todas las fracciones.

Existe un reporte de costes confuso y equívoco por parte de las entidades locales puesto que la subdivisión de programas a los que debe atribuirse el gasto no se ajusta a las definiciones de la legislación sectorial de residuos

La orden ministerial que establece la estructura de los presupuestos de las entidades locales articula una subdivisión de programas a los que debe atribuirse el gasto en la gestión de residuos que no se ajusta a las definiciones de la legislación sectorial. Concretamente, incluye, dentro del Área de Gasto 1 (Servicios públicos básicos) y la Política de gasto 16, el programa número 162, que corresponde a la “Recogida, gestión y tratamiento de residuos”. A su vez, dentro de este, tipifica tres programas:

• 1621: Recogida de residuos.
• 1622: Gestión de residuos sólidos urbanos.
• 1623: Tratamiento de residuos.

En este contexto, existe confusión a la hora de diferenciar los costes de “recogida”, “gestión” y “tratamiento” en los presupuestos municipales. De acuerdo con los reportes recibidos de los municipios y los datos disponibles en CESEL y CONPREL, la distinción entre gestión y tratamiento es confusa para los municipios.

Las entidades locales no disponen de criterios claros para asignar los gastos al programa que les corresponde, según sean de recogida, gestión o tratamiento de residuos. Esta desorientación es consecuencia lógica de que las diversas normas sectoriales de residuos hagan referencia a conceptos diferentes para una misma actuación y, en algunos casos, carezcan de definición.

El registro de las transferencias que realizan los municipios a las entidades supramunicipales para pagar los servicios de gestión y tratamiento de residuos se realizan de forma inconsistente, lo que frecuentemente impide la correcta trazabilidad de los costes. Se ha encontrado evidencia en los datos de la muestra de entidades locales y en CONPREL de que es frecuente el reporte dentro del programa 94, donde se agrupan transferencias a otras Administraciones públicas de forma agregada y donde no es posible la trazabilidad de los importes referidos a gestión de residuos. De acuerdo con la entrevista realizada con el Ministerio de Hacienda, esta práctica puede derivarse del hecho de que los municipios acuerden un único pago conjunto por varios servicios que se registrarían en una única transferencia a un mismo ente supramunicipal (por ejemplo, residuos, servicios sociales, agua, etc.).

Existe confusión a la hora de diferenciar los ingresos por tasas de “recogida” y “tratamiento” en los presupuestos municipales. Es habitual que los municipios cobren una única tasa por recogida y tratamiento, por lo que es habitual que los municipios registren el conjunto de los ingresos en una de las dos categorías de recogida (301) o tratamiento (302), aunque el hecho imponible incluya las dos. Esto impide la trazabilidad de los ingresos y el cálculo preciso de la cobertura de costes de estos servicios.

• España ha sobrepasado, de manera reiterada, los plazos de transposición establecidos en las directivas de la Unión Europea. La Ley 22/2011 superó en más de medio año la fecha prevista para la transposición de la Directiva 2008/98/CE (12 de diciembre de 2010), mientras que el Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico, se aprobó un año y medio más tarde de la fecha prevista en la Directiva (UE) 2015/720 que transponía (27 de noviembre de 2016). La aprobación de la Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados para una economía circular también ha seguido está tendencia, puesto que los plazos límite dispuestos en las directivas que se transponían finalizaban el 5 de julio de 2020 y el 3 de julio de 2021, y la ley fue aprobada el 8 de abril de 2022.

• En algunos casos, la aprobación de los planes de gestión autonómicos (obligatoria según la Ley 22/2011) también se demoró, de la misma manera que la redacción de una estrategia estatal sobre economía circular. Fue necesario afrontar un procedimiento de infracción de la UE (2018), puesto que Aragón, Illes Balears y Comunidad de Madrid no habían aprobado sus planes de gestión, de acuerdo con las previsiones de las directivas.

• Entre 2010 y 2017 solamente cinco comunidades autónomas (Cataluña, Canarias, Comunitat Valenciana, Comunidad de Madrid y Galicia) disponían de una ley propia de residuos y el País Vasco contaba con una ley de protección del medio ambiente que dedicaba un capítulo a los residuos. Andalucía y Cantabria, si bien no aprobaron una ley propia, sí se ocuparon de aprobar disposiciones reglamentarias que ordenaban alguna cuestión sobre la gestión de residuos municipales. El resto desplegaron su política de residuos sin una norma autonómica particular y han utilizado como referencia legislativa única la ley estatal. Desde 2018, cuatro comunidades autónomas adicionales han aprobado leyes autonómicas de residuos (Comunidad Foral de Navarra, Illes Balears, Castilla-La Mancha y Andalucía).
• En general, la regulación competencial territorializada que articulan las leyes de residuos autonómicas facilita un mayor ajuste a la naturaleza de las entidades locales de cada comunidad autónoma, puesto que ni la naturaleza de las entidades locales, ni las agrupaciones supramunicipales son homogéneas en el conjunto del Estado. Con ello, se simplifica la implementación de las políticas de gestión de residuos por parte de los responsables de las entidades locales. También los instrumentos de planificación son pautados de manera más precisa en estos casos en que las características han sido detalladas por una ley más próxima y específica para el propio territorio.

• El presupuesto asignado y la adopción de las medidas planificadas en gestión y prevención de residuos se deciden por separado. Si bien los documentos estratégicos no son adecuados para consignar partidas presupuestarias, solamente el 45 % contemplan apartados sobre financiación, recursos presupuestarios u otras previsiones en este sentido. La falta de previsión sobre el acompañamiento presupuestario necesario para hacer realidad aquello que se planifica podría constituir una debilidad. De esta forma se evita establecer compromisos presupuestarios en los propios planes y se deja que los recursos para llevar a cabo las medidas planificadas pendan exclusivamente de la disponibilidad presupuestaria.

La dificultad para avanzar en la consecución de los objetivos de gestión de residuos no ha radicado en una falta de establecimiento de indicaciones claras en la normativa y las estrategias, que ofrecen objetivos cuantitativos precisos y oportunamente calendarizados.

• La observación de los 708 objetivos cuantitativos, individualizados y sistematizados para la elaboración de este estudio permite identificar que se trata de metas bien descritas y cifradas en su mayoría en porcentajes de evaluación sobre índices de peso, volumen de recogida, etc., articuladas, principalmente, en normas con rango de ley y jurídicamente vinculantes.
• Por ello, su consecución es reclamable a los actores públicos cuyas competencias sean determinantes para lograr alcanzarlos. A pesar de ello, solamente cuatro comunidades autónomas (Cataluña, País Vasco, Comunitat Valenciana y La Rioja) han alcanzado dos de los objetivos cuantitativos principales, como son los de reciclaje y vertido.

• La implementación de la obligatoriedad de la recogida separada de nuevas fracciones establecida en la Ley 7/2022 será un nuevo reto para las comunidades autónomas. Si bien en algunas de ellas ya existían obligaciones de recogida separada de estas fracciones. Por ejemplo, cinco comunidades autónomas (Cataluña, Comunitat Valenciana, Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra e Illes Balears) ya contaban con la obligación de recogida separada de la fracción orgánica, cuatro lo hacían para la fracción de aceites vegetales usados (Comunidad de Madrid, Comunitat Valenciana, Comunidad Foral de Navarra e Illes Balears) y tres para los residuos textiles (Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra e Illes Balears).

• En las cinco comunidades autónomas que tenían establecida esta obligación en 2019, la recogida separada de biorresiduos era del 9 % de la generación total y un 31,4 % de recogida separada global, mientras que la media española era del 5 % y 23,3 %, respectivamente. Por otra parte, la mayoría de las CC. AA. que han incluido esta obligatoriedad la han acompañado con otros instrumentos de política pública.

• A pesar de los avances, no se ha otorgado la transcendencia suficiente a la prevención de residuos. La normativa y las estrategias se han revelado insuficientes para garantizar la que se proclama como la actuación preferente en materia de residuos. Gran parte de los objetivos no cuantitativos de prevención se recogen en los planes y las estrategias, a modo de consigna genérica para su consecución, sin que ello resulte determinante para reducir la generación de los residuos. Si bien las más recientes leyes de residuos autonómicas y estatal prestan mayor atención a la traducción práctica de la jerarquía de residuos, la prevención de residuos requiere de regulaciones transversales y conexas. En este sentido, las políticas de ecodiseño o de reparación de productos, por ejemplo, no se encuentran representadas en las escasas previsiones legales y estratégicas que han pretendido vehicular la prevención hasta 2019.
• El desperdicio o despilfarro alimenticio, cuya reducción resulta de gran relevancia en relación con los residuos municipales no fue incorporado en las previsiones normativas entre 2010-2018, más allá de recoger en la Ley 22/2011 una referencia a aquellas medidas encaminadas a evitar el desperdicio de alimentos y fomentar el consumo responsable, a modo de ejemplo para ser integrado en los planes de prevención. Solo a partir del 2019 empezó a aparecer alguna mención a esta cuestión en la normativa, vinculada al consumo responsable o a la contención del desperdicio en el suministro de alimentos. Más recientemente la Ley 7/2022 prevé medidas como el fomento de las donaciones de alimentos y otros tipos de distribución para consumo humano.
• Todo esto pese a que la ciudadanía considera útiles ciertas obligaciones o prohibiciones que tratan de favorecer la reducción y la reutilización.

• La existencia de obligaciones de pretratamiento de residuos previo a vertedero por parte de las comunidades autónomas contribuye a la consecución de los objetivos de reciclaje, pero no es suficiente para conseguir mejoras en la reducción del vertido sin pretratamiento. Las ocho comunidades autónomas que tenían obligaciones normativas de pretratamiento en 2019 para la fracción resto o para todas las fracciones con destino a vertedero presentaban, de media, un 40,1 % de reciclado, valor superior a la media de las comunidades autónomas sin obligaciones de pretratamiento (35,1 %). Paralelamente, el vertido medio de residuos sin pretratamiento de las comunidades autónomas con obligaciones de pretratamiento era, en 2019, del 13,9 % del total de residuos generados (7,2 % si no se considera la Comunidad de Madrid), mientras que en las comunidades autónomas sin este requisito alcanzó, de media, el 12,0 % del total de residuos generados.

Solo tres de las nueve comunidades autónomas que declaraban disponer, en 2019, de algún tipo de regulación autonómica de los gestores de residuos, regulaban la trazabilidad (Illes Balears, Galicia y País Vasco), que es un elemento clave para conocer los procesos de transformación y comercio de residuos. Una regulación más exigente en los aspectos de trazabilidad durante las distintas fases de la gestión de residuos supondría un mayor control sobre infracciones en el transporte, la recogida ilegal de residuos o la venta o cesión de residuos en condiciones irregulares, que solo representaron, entre 2010 y 2019, un 2,6 % de los expedientes sancionadores ejecutados y un 0,9 % del importe de las sanciones declarado por las comunidades autónomas También podría suponer un mayor control sobre infracciones como el abandono, vertido, almacenamiento o eliminación incontrolada de residuos.

Los porcentajes máximos de impropios en los biorresiduos recogidos separadamente establecidos en la Ley 7/2022 no son suficientes para cumplir con los estándares mínimos de calidad sobre la producción de compost establecidos por el MITERD en 2013 y asegurar un compost de calidad con suficiente salida en el mercado.

• La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSC) establecía un porcentaje máximo de impropios permitidos en la fracción de biorresiduos del 20 % desde 2022 y del 15 % desde 2027 (art. 25.4.). Sin embargo, tal y como establece el propio MITERD, el porcentaje recomendado de impropios en los biorresiduos es de menos de un 5 % y preferiblemente inferior a un 1-2 % en peso, puesto que cuando el nivel de impropios resulta alto (10-20 % o más) se deteriora la calidad por transferencia de contaminantes y surgen dificultades adicionales en el tratamiento. Existe relación entre baja calidad del compost producido a partir de biorresiduos y la presencia de impropios en la recogida separada, donde se destacan como materiales predominantes en los impropios los envases plásticos (3,2 %), las bolsas de plástico (1,5 %) y el papel (1,4 %).

• A nivel estatal, el MITERD no ha interpuesto ninguna sanción a las comunidades autónomas por incumplimiento en gestión de residuos municipales, si bien realiza el seguimiento del cumplimiento de la normativa.

Entre 2010 y 2019 se ha hecho un uso limitado del régimen sancionador por parte de las comunidades autónomas.

• Solo diez comunidades autónomas declaran haber ejecutado sanciones por incumplimiento vinculadas a la gestión de residuos municipales. En el año 2019, estas comunidades autónomas incoaron un total de 1.466 expedientes sancionadores por un importe total de 4,5 millones de euros y un importe medio de 3.075 €. Si bien se aprecian diferencias considerables entre comunidades autónomas, donde Cataluña y Comunitat Valenciana destacan tanto por importe total como en importe medio de las sanciones por habitante. Las sanciones van asociadas en un elevado porcentaje (17,6 % del importe y 15,5 % de los expedientes) a la ausencia de licencia, autorización o comunicación preceptiva, así como de fianzas o garantías para el desarrollo de la actividad y al incumplimiento de lo dispuesto en las licencias y autorizaciones.

En el ámbito estratégico, solamente el 10 % de las entidades locales hicieron uso de la previsión de la Ley 22/2011 para que las entidades locales programaran la prevención de residuos y planificaran su gestión. Solo un 5 % de los municipios disponía, en 2019, de un programa de prevención de residuos municipales singular (no mancomunado) y un 3 % de planes de gestión, de acuerdo con los datos obtenidos mediante el cuestionario a los municipios

• En general, la forma de redactar las ordenanzas generales de gestión, así como su contenido, no facilita el despliegue de los servicios municipales asociados a la gestión de residuos. Las ordenanzas se redactan, de manera mayoritaria, con poca adaptación a la realidad particular del municipio, con un contenido básico y a partir de unos procesos de participación pública todavía primarios.

• Existe un número importante de municipios sin ordenanzas municipales reguladoras del servicio y, las que existen, fueron aprobadas en su mayoría antes de la Ley 22/2011 y no han sido actualizadas. De acuerdo con el cuestionario a municipios, el 28 % de los municipios siguen, a febrero del 2023, sin disponer de ordenanzas de gestión de residuos. Y de entre los municipios con ordenanza, en el 69 % de los casos, estas fueron aprobadas antes de la Ley 22/2011. Además, el 60 % de las ordenanzas municipales de gestión de residuos no se han actualizado desde su aprobación inicial. Por otro lado, en un 13 % de los casos la ordenanza corresponde a una entidad supramunicipal.
• Asimismo, el seguimiento de la implementación de ordenanzas y programas es escaso, puesto que, alrededor del 60 % de los ayuntamientos manifiestan no tener diseñados mecanismos de seguimiento (indicadores u otros) de la implementación de las previsiones contenidas en las ordenanzas y/o los programas.
• La elaboración por parte de la AIReF de un ejercicio econométrico contrafactual para medir la relevancia causal de las ordenanzas nos lleva a concluir que la implantación de normativa referente a la recogida mediante ordenanzas municipales no tiene un impacto significativo sobre el porcentaje de recogida separada a nivel municipal. Tanto el estimador estándar del método econométrico de diferencias en diferencias como el estimador robusto a efectos de tratamiento heterogéneo (Callaway y Sant’Anna) no muestran un comportamiento diferencial en el porcentaje de recogida separada entre los municipios que adoptaron ordenanzas y aquellos que no lo hicieron.

• No hay indicios de que la actual distribución de competencias dificulte la consecución de los objetivos normativos, si bien debería reforzarse la coordinación entre los diferentes agentes que intervienen en el proceso. Por ejemplo, no hay diferencias en el porcentaje de recogida separada entre los municipios que gestionan la recogida de residuos mediante gestión directa o indirecta. Se observa que la mediana de la recogida separada en los municipios con gestión directa es de 14,2 % y para aquellas entidades con gestión indirecta es del 14,5 %. Sin embargo, la dispersión de responsabilidades sin coordinación supone un riesgo, ya que puede dar lugar a políticas fragmentadas, a funciones y responsabilidades mal definidas, a mecanismos de seguimiento y supervisión débiles, o a una falta de rendición de cuentas sobre los resultados.
• Existe una deficiente aplicación de las competencias de cada Administración y una falta de control de su ejecución.
• La prestación del servicio de recogida y/o tratamiento de los residuos de manera asociada tiende a generar una desvinculación y delegación de responsabilidades por parte de los ayuntamientos que suele generar pérdidas de información que pueden mermar la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio. En 2019, el 40 % de los municipios recogían al menos una fracción de residuos mediante una entidad supramunicipal. La existencia de economías de escala en estos servicios hace que este nivel supramunicipal sea el idóneo ya que permite una gestión más eficiente en el control y los medios técnicos, y a nivel económico. No obstante, también presenta un riesgo. Tiende a generar una desvinculación y delegación de responsabilidades por parte de los ayuntamientos, lo que suele generar pérdidas de información. En última instancia, se pueden mermar la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio. Las entidades supramunicipales prestan el servicio a municipios de naturaleza muy distinta, por lo que cada ayuntamiento debe mantenerse vinculado a esta gestión.

La insuficiente asignación de recursos a la gestión de residuos en los distintos niveles administrativos, así como la falta de una mayor especialización del personal asignado, supone una dificultad para el alcance de los objetivos marcados.

Tal y como se ha constatado en las distintas entrevistas realizadas con Administraciones, tanto a nivel estatal como autonómico y local, en todos los casos se ha manifestado una falta de recursos personales y económicos asignados a la gestión de residuos para poder hacer frente al marco normativo aprobado recientemente y para alcanzar los objetivos que de él se derivan. Cabe destacar las diferencias existentes a nivel de dotación de recursos personales, tanto entre comunidades autónomas como entre municipios. En el caso de los ayuntamientos, como responsables de la prestación del servicio, difícilmente podrán dar cumplimiento a las obligaciones que establece la normativa con el nivel de recursos disponibles para la gestión de residuos y el grado de especialización técnica del personal asignado (Fundación CONAMA, 2021). Las entidades locales deben disponer de personal cualificado para implementar y mantener un sistema de gestión de residuos eficiente, y a su vez, tener autoridad y capacidad para supervisar el desempeño y garantizar el cumplimiento a todos los niveles (The World Bank, 2021).

Existe una relación negativa entre grado de concentración de mercado y porcentaje de reciclado. Aquellos países con un mayor grado de concentración, medido mediante el índice de Herfindahl-Hischmann, presentan menores porcentajes para el objetivo de preparación para la reutilización y reciclado, si bien, algunos países con poca concentración de mercado también obtienen bajos resultados en este indicador de desempeño de residuos.

España presenta uno de los mercados de residuos más concentrados de Europa, especialmente en el subsector de recogida de residuos, lo que puede ser un factor limitante en la consecución de los objetivos normativos.

• La curva de concentración de los ingresos de explotación muestra como en España el 20 % de los grupos empresariales concentra casi el 90 % de los ingresos de explotación del sector residuos, el dato más elevado de los países del entorno.
• La cuota de mercado de los tres mayores grupos empresariales del sector en España representa un 67,9 %, mientras que en otros países la cuota de mercado de las tres mayores empresas representa un 21,6 % en Alemania, un 40,2 % en Francia, un 14,9 % en Italia o un 24,3 % en Portugal.
• En España la mitad del volumen de negocio corresponde a un 0,5 % de las empresas. En cambio, a nivel europeo la mitad del volumen de negocio corresponde a un 7 % de las empresas.

• La baja calidad de los residuos municipales recogidos influye negativamente sobre la actividad de los recuperadores y limita los usos de los materiales reciclados. Asegurar cantidad y calidad en los flujos de residuos que llegan a los recicladores proporciona estabilidad al mercado de reciclaje. De acuerdo con la evidencia obtenida a partir de las entrevistas realizadas, el alto contenido de impropios en las diferentes fracciones dificulta su incorporación en procesos de reciclaje. Se prevé que cada vez habrá más demanda de residuos de calidad para obtener materias primas secundarias que puedan ser destinados a usos de mayor valor añadido.
• Hay demanda nacional de materiales reciclados de alto valor, como metales, papel-cartón y plásticos, pero existe una dura competencia con el precio de la materia prima virgen. Durante la mayor parte del periodo de análisis, un flujo importante de residuos —especialmente los de peor calidad— se exportaba, pero con las prohibiciones a la importación de residuos de algunos países, especialmente desde 2018, y las restricciones europeas a la exportación de residuos, el mercado nacional y europeo de materiales reciclados tiene dificultades para absorber todos los residuos.
• Gran cantidad de residuos técnicamente recuperables acaban en el vertedero o la incineradora debido a que no existen las condiciones económicas para su recuperación.

• Durante el período 2010-2019 no existía obligación de incorporar material reciclado en productos. Con la obligación de incorporar PET reciclado a partir de 2025, se estima que no habrá suficiente oferta de PET reciclado (de calidad alimentaria) en el mercado español para cumplir los objetivos estatales de producción con PET reciclado. Los objetivos de producción con PET reciclado generan una demanda de rPET por parte de la industria alimentaria cuya oferta actualmente no está cubierta en el mercado español. Según el Centro de Innovación y Desarrollo para la Economía Circular, España necesita duplicar la producción de plástico reciclado para cubrir la demanda de la industria alimentaria. Existe un desajuste entre la oferta y la demanda de rPET alimentario: el sector de las botellas de PET necesitaría 54 kilotoneladas de rPET alimentario y la capacidad instalada no supera las 35 kilotoneladas.

El fomento de la preparación para la reutilización por parte de centros especiales de empleo y empresas de inserción mediante la fórmula de contratos reservados no resulta, por sí solo, suficiente. En el período analizado la introducción de la figura del contrato reservado a entidades sociales dedicadas a operaciones de preparación para la reutilización no se ha traducido en un aumento de la contratación pública a las entidades sociales. De acuerdo con la información obtenida en las entrevistas realizadas, los contratos reservados son un instrumento cuyo escaso recorrido no permite aun una evaluación por parte de los principales actores. La potenciación de la PxR mediante entidades de inserción social requiere de fórmulas robustas en el ámbito mercantil y social para garantizar que este tipo de organizaciones sigan en el mercado. En el caso concreto de los residuos textiles, la Ley 7/2022 (disposición adicional decimonovena) obliga a que al menos el 50 % del importe de adjudicación de los contratos de las Administraciones públicas en gestión de residuos textiles sea mediante contratación reservada a empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social, autorizados para el tratamiento de residuos. Sin embargo, representantes del sector asocian el aumento de contratos al aumento de políticas de gestión de residuos más que al uso de esta figura.

Durante el periodo de estudio las diferentes Administraciones públicas no aprovecharon suficientemente la contratación pública para potenciar la reducción de la generación de residuos. Al contratar un servicio u obra, adquirir un producto o adjudicar una contratación, las Administraciones públicas tienen la posibilidad de incorporar cláusulas que impulsen la sostenibilidad ambiental o social. La evidencia observada permite concluir que la inclusión de estas cláusulas para reducir la generación de residuos o incentivar una mejor gestión acorde con la jerarquía de residuos fue escasa.

• El MITERD, en el marco del Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado, promovió la introducción de cláusulas de adquisición o utilización de productos reciclados en los contratos públicos, así como otras cláusulas de circularidad en documentos normativos o técnicos aplicables a la Administración General del Estado.
• Siete comunidades autónomas declaran haber promovido, entre 2010 y 2019, actuaciones vinculadas a la compra y contratación pública en el ámbito de la gestión de residuos municipales. Concretamente, se trata de Aragón, Cataluña, Comunitat Valenciana, Illes Balears, La Rioja, Comunidad Foral de Navarra y País Vasco.
• Cerca de un tercio de las entidades locales afirman no incorporar cláusulas que impulsen la sostenibilidad ambiental o social, si bien un 44 % manifiesta diseñar procedimientos de contratación y pliegos de condiciones con cláusulas que incentivan una mejor gestión y uso de productos y materiales acorde con la jerarquía de gestión de residuos.

Los largos plazos en los procesos de licitación, la dificultad en disponer de pliegos con calidad suficiente, la vulnerabilidad observada en el proceso de adjudicación (elevado número de recursos), así como una insuficiente asignación de recursos limitan a las administraciones.

• En las entrevistas realizadas se constata que la calidad de los pliegos es esencial para un adecuado despliegue del modelo y las realizan, en su mayoría, trabajadores municipales sin una especialización suficiente. Excepto en municipios de gran tamaño, la especialización del personal es habitualmente mucho menor que el de las empresas. Esto se traduce en deficiencias a la hora de preparar pliegos, evaluar ofertas o afrontar procesos de negociación o resolución de conflictos.
• Las licitaciones suelen ser procesos largos, de entre uno y dos años, principalmente por motivos intrínsecos a la Ley de Contratos y de la burocracia asociada.
• El alto número de recursos que se interponen frente a los pliegos o a las adjudicaciones supone un elemento grave de dilación en la entrada en funcionamiento de nuevos adjudicatarios. Ello, según los expertos consultados, conlleva que actualmente la gran mayoría de contratos siguen en prórroga una vez finalizado el plazo del contrato.
• La insuficiencia de los sistemas de control de la calidad de los servicios prestados. Recientemente, se están incorporando, aunque de forma incipiente, requisitos de fiscalización y control mediante la sensorización de los elementos o certificaciones, ya sea directamente por los servicios municipales o externa (destinando una partida presupuestaria al seguimiento para contratar una auditoría o licitando el control en un lote independiente).

• A pesar de que la normativa vigente establece mecanismos de control de la actividad de los SCRAP mediante la presentación anual a las comunidades autónomas de la información relativa a los residuos gestionados y cuentas anuales auditadas a la Comisión de coordinación (art. 32.5, Ley 22/20011), no se ha llevado un control exhaustivo de su actividad. Esta falta de control puede ser, en parte, el resultado de falta de medios técnicos suficientes de la Administración autonómica para procesar y analizar la documentación proporcionada por los SCRAP.
• De la misma limitación adolece el MITERD, que tampoco ha ejercido un contraste suficiente de la información suministrada por los SCRAP. En el caso de los envases, esta deficiencia debería verse parcialmente solventada con la creación de la sección de envases en el Registro de Productores de Producto que permitirá disponer de los datos reportados directamente por los productores. La Ley 7/2022 refuerza este control sobre los SCRAP incorporando una sección dedicada a la supervisión, control y seguimiento de la responsabilidad ampliada del productor.

• La falta de recursos en la Administración hace que, en ocasiones, los SCRAP dispongan de una capacidad de recursos y de información superior, lo que denota un posible fallo de mercado de asimetría de información. Esta situación va en detrimento de los intereses de la Administración en la negociación con los SCRAP. Esta desigualdad varía dependiendo de la comunidad autónoma y, como AIReF ha podido constatar a través de entrevistas con representantes de autoridades locales, se da en mayor medida en la negociación entre los SCRAP y la Administración local.

• En ocasiones, para algunas fracciones, no existe competencia y solo hay un SCRAP. Por ejemplo, Ecovidrio es el único SCRAP para los residuos de envases de vidrio, Ecoembes para los residuos de envases ligeros y de papel y cartón, y Sigre para los residuos de envases de medicamentos. Esto es debido, en parte, a ciertas barreras a la competencia derivadas de la normativa con relación al proceso de autorización de los SCRAP.
• Los modelos SCRAP con mayor competencia de algunos países europeos como Francia o Alemania están considerados como modelos de éxito, en los que la competencia entre SCRAP ha repercutido positivamente en las tasas de reciclaje y en la prestación del servicio a la población. Sin embargo, en aquellos casos en que coexisten distintos SCRAP para una misma tipología de residuo, es necesario definir claramente las responsabilidades de cada uno de ellos, y estos deben estar coordinados, tal y como recoge la normativa, para asegurar así una gestión adecuada de los residuos. Esto ya se da para ciertos residuos de RAEE, en el que algunos SCRAP han creado oficinas de coordinación (OFIPILA y OFIRAEE). Estas oficinas a su vez facilitan la gestión a las Administraciones que tienen convenios con distintos SCRAP. Otro aspecto que es necesario tener en cuenta con la existencia de varios SCRAP para un mismo material es evitar que esta competencia aboque en una reducción de las tarifas del punto verde y que ello derive en una caída de la calidad del servicio, y por ende de los resultados obtenidos de recogida separada y reciclaje.

• Las tarifas aplicadas por los SCRAP en funcionamiento en el periodo 2010-2019 no han promovido el ecodiseño de los productos por parte de los productores, ya que se ha tenido más en cuenta el coste de la gestión del residuo que su impacto ambiental, lo que ha dificultado el reciclaje de estos productos. La Ley 7/2022 incorpora el deber de modular, para cada producto o grupo de productos similares, las tarifas aplicadas por los SCRAP teniendo en cuenta su durabilidad, reparabilidad, posibilidad de reutilización, la reciclabilidad y la presencia de sustancias peligrosas, pero no concreta sobre qué residuos aplicarlas (art. 43).
• La (eco)modulación de las tarifas a los productores facilita la internalización de los costes al final de la vida útil y permite reforzar los incentivos para mejorar el ecodiseño de los productos y los envases. Establecer las tarifas a un nivel en el que se recupere el coste total de la gestión al final de la vida útil de los productos cubiertos por la responsabilidad ampliada del productor es, por tanto, una medida clave, pero es necesario que también integren el impacto ambiental derivado de la gestión del producto una vez pase a ser un residuo, lo que se conoce como ecomodulación.

• El SDDR es un instrumento de aplicación de la RAP que no ha sido implantado en España en el periodo analizado, a pesar de los buenos resultados obtenidos en los países donde se ha establecido. En 2021 el MITERD llevó a cabo un estudio para analizar la viabilidad técnica, ambiental y económica de la implantación de un SDDR para envases de bebidas en España. Actualmente 14 países europeos ya disponen de un SDDR implantado para envases de bebida, que da cobertura a 144 millones de personas.

• En España solo se contempla la obligación de implantación de un SDDR para botellas de plástico de un solo uso a nivel nacional si no se cumplen los objetivos. La Ley 7/2011 tan solo contemplaba la posibilidad de establecer un SDDR obligatorio si no se cumplían los objetivos de gestión fijados en la normativa vigente (art. 31.2.d) sin especificar qué objetivos ni plazos temporales. La Ley 7/2022, en cambio, establece la obligación de implantación de un SDDR para botellas de plástico de un solo uso a nivel nacional en un plazo de dos años si no se cumplen los objetivos fijados en 2023 o en 2027, dejando abierta la posibilidad de incluir otros envases y residuos aparte de las botellas de plástico (art. 59).
• En este sentido, la puesta en marcha de un SDDR debe tener en cuenta la relación entre este instrumento y los SCRAP, principalmente porque se reduce el volumen de materiales recogidos por los SCRAP, lo que a su vez supone una alteración de sus ingresos y gastos. En el diseño del SDDR se debe contemplar la compensación a aportar a los SCRAP en concepto de los materiales sujetos a SDDR que sean gestionados con los sistemas de recogida y tratamiento de los SCRAP.

• La valoración que hace la población española indica que la puesta en marcha de un SDDR sería un incentivo eficaz para aumentar las ratios de separación de los hogares. La ciudadanía otorga una valoración media alta a los SDDR (8,1/10) y considera bastante o muy probable (78 %) aumentar su grado de separación o reciclado si le devolviesen el importe del envase en la tienda donde lo compró. De entre las diferentes acciones que se les planteaban, los ciudadanos apuntaron que el SDDR sería la medida que más impactaría en sus hábitos de recogida separada.

• Cuatro comunidades autónomas aplicaban en 2019 un impuesto sobre el vertido de residuos municipales: Cataluña (2003), Extremadura (2012), Castilla y León (2013), Comunidad Foral de Navarra (2018). En Illes Balears el impuesto se aprobó en 2019, pero su aplicación fue posterior. Cataluña fue la primera comunidad autónoma en introducir este impuesto, siempre ha tenido el mayor tipo impositivo (41,30 euros/tonelada en 2019) y ha ido subiendo desde su creación hasta el máximo alcanzado en 2022 de 59,10 euros/tonelada.
• Este tributo se ha generalizado en toda España en 2023 al introducir la Ley 7/2022 el Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, que adopta la recomendación de la Comisión Europea sobre la necesidad de introducir un sistema fiscal armonizado sobre el vertido y la incineración, operativo en todo el territorio.

• Existe abundante evidencia empírica previa que pone de manifiesto la eficacia de los impuestos sobre el vertido en la gestión de residuos municipales. De hecho, solo se han alcanzado niveles de vertido inferiores al 10% (nivel establecido en el Real Decreto 646/2020 para 2035) en países con un tipo impositivo mayor de 60 euros/tonelada.

El contenido de los informes técnico-económicos que justifican la previsión de los gastos de prestación de la gestión de residuos domésticos y el subsiguiente cálculo de la tasa no está definido en ningún texto legal. En este contexto, tanto la descripción de los costes, como la fórmula de cálculo de la cuota, tienden a ser insuficientes y han sido objeto de múltiples cuestionamientos jurisprudenciales.

Así, durante estos años, y todavía hoy, han resultado controvertidos, desde el punto de vista de su interpretación jurisprudencial, tanto los criterios utilizados para la determinación de la cuota (por ejemplo, el volumen de agua consumida), como la justificación del coste del servicio (véase, por ejemplo, la sentencia 382/2016 del Tribunal de Superior de Justica de las Illes Balears, la sentencia 2609/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya (recurso 1404/2020) o el Recurso de Casación 2865/2022 ante el Tribunal Supremo).

• El instrumento mayoritario como figura recaudatoria es el de las tasas. El 93 % de las entidades locales dispone de una ordenanza fiscal u otra ordenanza reguladora de costes específica sobre residuos, y la tasa es el instrumento mayoritario como figura recaudatoria. De los municipios con una figura recaudatoria específica para residuos, un 88 % tiene tasas, un 6 % precios públicos y un 5 % prestaciones de carácter público no tributario. En este sentido, las entidades locales que no aplican ningún tipo de bonificación ambiental tienen en mediana una tasa de recogida separada del 13,7 %, mientras que aquellas entidades que aplican alguna bonificación ambiental superan el 28 %. Pese a esto, la mayoría de las entidades locales (un 65 %) no modificaron la fórmula de financiación de los costes de gestión de los residuos de su competencia durante el periodo 2010-2019. Se estima que la recaudación está por debajo del 60 % de cobertura de costes.

• La ciudadanía muestra un alto grado de acuerdo con la existencia de bonificaciones fiscales ambientales. Según la encuesta realizada, un 70 % de los encuestados está de acuerdo o muy de acuerdo con que se debería premiar a los hogares que hagan una buena gestión de los residuos.

• Los sistemas de pago por generación (PxG) (en inglés, pay-as-you-throw o PAYT) son sistemas de tasación variable que permiten aplicar el principio de quien contamina paga (polluter pays) mediante el diseño de una tasa de residuos en la que cada usuario paga en función de su generación real de residuos. La tasa suele estar compuesta por una parte general (fija o relacionada con características del hogar o contribuyente) y una variable (que puede estar basada en el peso, el volumen real recogido, la frecuencia de recogida o el volumen del contenedor). La parte variable crea incentivos para los usuarios, puesto que depende directamente de la generación y/o separación de residuos. Además, se pueden realizar bonificaciones en la tasa por comportamientos correctos (por ejemplo, participación en compostaje o uso de puntos limpios).

• El pago por generación (PxG) es un sistema eficaz para incentivar la prevención de residuos, altos niveles de recogida separada y la reducción de residuos dispuestos en vertedero. Pese a esto, han sido hasta la fecha muy poco desplegados entre los municipios españoles. Los datos reportados por las entidades locales sobre la base imponible aplicada con sus Ordenanzas reguladoras de tasas evidencian una falta de conocimiento acerca del concepto de pago por generación (PxG).
• Por otra parte, la valoración que hace la población española indica que la puesta en marcha de un sistema de pago por generación tendría un efecto en cambios de comportamiento de los hogares. La ciudadanía otorga una valoración media al PxG (6/10) y considera bastante o muy probable (48 %) aumentar su grado de separación o reciclado si tuviese que pagar en función de la basura que genera. Este porcentaje es mayor que el que correspondería al caso en el que se plantease pagar un extra por productos que tienen un envase innecesario (46 %), aunque menor que el que tendría un SDDR (78 %). La implantación de un sistema de PxG debe diseñarse correctamente para que los incentivos que incorpora este instrumento maximicen su efecto en los indicadores de desempeño en residuos y también debe ir acompañado de otras políticas como campañas de información y concienciación.

• Se detecta un déficit en la aplicación de la jerarquía de residuos en cuanto a inversión pública por parte de las comunidades autónomas, lo que no contribuye a alcanzar los objetivos normativos. Entre 2010 y 2019, únicamente el 1,1 % de la inversión pública de las diez comunidades autónomas que reportaron datos sobre inversión pública se destinó a procedimientos de mejora de la gestión de residuos municipales y la prevención, frente al 21,4 % que se invirtió en depósitos controlados. Los expertos entrevistados afirmaron que ha sido en las etapas de prevención, preparación para la reutilización (PxR) y reutilización en las que ha existido una menor dedicación de recursos para poder cumplir con los objetivos normativos y con los principios rectores de la gestión de residuos.
• El Plan Recuperación, Transformación y Resiliencia incluye inversiones previstas por 850 millones de euros en el periodo 2021-2023. Las líneas de inversión 1 a 4, referidas al ámbito de la recogida y tratamiento, están siendo gestionadas por las comunidades autónomas mediante convocatorias de subvenciones y las líneas 5 y 6 son competencia de la Administración General del Estado. Procederá en un futuro evaluar la eficacia de estas inversiones y en qué medida han facilitado alcanzar los objetivos normativos que España debe cumplir en los próximos años.

La AIReF ha realizado un ejercicio de evaluación contrafactual de la adopción del sistema PaP en municipios de Cataluña para tratar de identificar relación causal entre el establecimiento de este sistema técnico de recogida y diversos indicadores de desempeño (generación per cápita, recogida separada y nivel de impropios).

Entre los resultados obtenidos, se destacan:

• Los kilogramos de residuos producidos por individuo disminuyeron en un 20 % de manera inmediata tras el establecimiento del sistema. Además, este descenso se mantiene en los cuatro años siguientes.
• La recogida separada en kilogramos por persona aumenta en torno a un 30 % y este efecto se mantiene en los cuatro años posteriores. El porcentaje de recogida separada se incrementa en casi 30 puntos porcentuales.
• Si en el análisis econométrico se utilizan estimadores estándar, tras la implantación del sistema de recogida se percibe una reducción en el porcentaje de impropios en la fracción orgánica. No obstante, dado que la implantación escalonada del sistema de recogida PaP puede derivar en un problema de sesgo de los resultados, se replica el análisis considerando estimadores que tienen en cuenta la paulatina incorporación del sistema de recogida PaP, y con ellos no se detecta una reducción significativa.

• La efectividad del sistema puerta a puerta varía por tipo de fracción: la fracción de residuos orgánicos es la que muestra un incremento sustancial en kilogramos per cápita (de hasta el 60 %), seguida por la fracción envases, próxima al 40 %. La fracción vidrio también aumenta, pero de forma más limitada.

• No se observan efectos diferentes ni en la generación ni en la recogida en función de la densidad de población del municipio (superficie edificada) ni de la distancia a la costa. Al estimar los efectos por densidad de población se observa cómo en los municipios con baja densidad de población la generación de residuos disminuyó en la misma proporción que en los de alta densidad.

• Por último, cabe mencionar que la valoración que hace la población española indica que la puesta en marcha de un sistema de recogida separada puerta a puerta tendría efecto en el comportamiento de los hogares. La ciudadanía otorga una valoración media al PaP (6,3/10) y considera bastante o muy probable (51 %) aumentar su grado de separación o reciclado si se implantara de forma obligatoria el PaP. Esto manifiesta la importancia de acompañar esta medida con una sólida campaña de comunicación y sensibilización.

• Existen dos tipologías de contenedor inteligente: los que incorporan únicamente sensores de llenado y los que además incorporan un sistema de apertura mediante tarjeta, llavero o móvil.
• Los equipados con sistemas de cierre e identificación de los usuarios pueden favorecer la mejora de los indicadores de residuos, en especial si son complementados con un sistema de pago por generación. Este sistema de recogida permite, al igual que el PaP con cubos o bolsas con tags, aunque en este caso mediante el uso del respectivo elemento de acceso utilizado, la implementación de otros instrumentos como bonificaciones o incentivos aplicados sobre la tasa de residuos o bien ofrecer, por ejemplo, un sistema de descuentos o vales para servicios municipales, etc.
• Los contenedores inteligentes ofrecen una serie de mejoras respecto a los tradicionales. Entre las ventajas de este sistema se encuentran la mayor accesibilidad a los datos reales y con menor retraso, su mayor eficacia en la optimización de las rutas (con las consecuentes reducciones en los impactos ambientales y económicos asociados a las rutas de recogida tradicionales) y el mayor abanico de posibilidades para su actualización e incorporación de nuevas mejoras.
• Generalmente no se introducen para todas las fracciones, para evitar elevados costes. Es habitual su uso para orgánica y resto.

• Una parte importante de la población española no tiene todavía acceso al punto limpio y buena parte de la población todavía desconoce los residuos que se pueden aportar. Siete de cada diez españoles utilizan con diversa frecuencia los puntos limpios fijos, mientras que la mitad de los españoles utilizan los puntos limpios móviles. Entre los que no utilizan los puntos limpios, un 12 % indica no disponer de punto limpio fijo en su municipio y un 22 % no disponer de punto limpio móvil. Este factor varía sustancialmente según el tamaño del municipio: en poblaciones más grandes el uso es más elevado, así como la disponibilidad de este servicio.

• Los principales motivos para no utilizar el punto limpio, aparte de la no disponibilidad ya indicada, son: no generar residuos propios del punto limpio, distancia o necesidad de acceder con vehículo propio, desconocimiento de los residuos que se pueden aportar. Dado que la totalidad de hogares genera residuos que sería aconsejable depositar en los puntos limpios fijos o móviles, el primer motivo alegado sugiere un desconocimiento de los residuos que se pueden aportar.

• En relación con la gestión de los puntos limpios por parte de las entidades locales, no existen criterios uniformes en su regulación y ello impacta sobre su funcionamiento. Las entidades locales son responsables de los puntos limpios, por lo que deben establecer los reglamentos de funcionamiento y uso. De acuerdo con la FEMP, la falta de una normativa específica estatal relativa a los puntos limpios podría ser causa de la heterogeneidad de criterios en su gestión y funcionamiento.

El compostaje es un tipo de tratamiento de los residuos orgánicos que consiste en un proceso aeróbico que, bajo condiciones de ventilación, humedad y temperatura controladas, transforma los residuos orgánicos degradables en un material estable e higienizado llamado compost, que se puede utilizar como enmienda orgánica.

Para que la implantación del compostaje doméstico y comunitario sea considerada una buena práctica debe:

• Registrar el número de residentes implicados.
• Asegurar que todos los residentes tengan acceso a un sistema de recogida separada de biorresiduos o a los medios necesarios para el compostaje. Para ello, se puede proveer de equipamiento gratis o a un precio muy reducido, tales como contenedores de compostaje y, en especial, documentos o páginas web informativos.
• Sensibilizar a la ciudadanía implicada, ofreciendo formación al respecto.
• Actualizar a los usuarios regularmente.
• Monitorear y realizar inspecciones del equipamiento desplegado y disponer de asesores formados que supervisen y aconsejen sobre su uso.
• Disponer de mapas (web/apps) que muestren las ubicaciones de compostaje comunitario.

En el estudio se han recogido casos en los que esta experiencia ha resultado fructífera, tanto nacionales (p. ej., Usurbil) como internacionales (p. ej., Leicester).

Un porcentaje elevado de la población española está desprovista de canales informativos y comunicativos del servicio de recogida. Según la encuesta realizada, un 60 % de los encuestados responde que no tiene disponible ningún teléfono de atención ciudadana, el mismo porcentaje indica no disponer de página web de referencia sobre residuos, un 65 % no dispone de ninguna red social específica sobre residuos y el 84 % no dispone de ningún punto informativo presencial. Adicionalmente, solo un 6 % dispone de una app móvil sobre recogida separada. También es relevante mencionar que el 37 % de los ciudadanos desconoce de la existencia de cualquier canal de comunicación sobre residuos en su municipio.

• Según la encuesta realizada, un 28 % no recuerda haber visto, oído o recibido alguna campaña informativa sobre residuos en el último año y un 45 % declara no haber recibido ninguna.

• El grado de impacto de las campañas es limitado de acuerdo con la percepción de los ciudadanos. Para un 67 % de los encuestados, la última campaña sobre residuos recibida tuvo nulo o poco impacto sobre su comportamiento.

Existe diferencia entre lo que declaran los españoles que separan sus residuos y los niveles reales de recogida separada promedios. Entre el 49 % y el 56 % (según la fracción) de los españoles afirma separar sus residuos “siempre (sin excepción)” lo que indica una autopercepción positiva. Si comparamos la valoración subjetiva del nivel de separación en el hogar con los niveles reales de recogida separada para España, del 25 % en 2020, se evidencia que lo que se declara está bastante lejos de la práctica habitual en la mayoría de los hogares.

• Las fracciones de papel y cartón y de vidrio son las más separadas según los españoles, con el 81 % de los encuestados indicando que las reciclan, “siempre (sin excepción)” o “la mayoría de las veces”. La fracción orgánica es la menos separada en el hogar, con un 12 % de los encuestados que indica que “nunca” la separan.

• Los españoles también valoran positivamente su nivel de conocimiento sobre la separación. Mientras que un 55 % de los españoles considera estar “bastante” o “muy” informados sobre cómo separar correctamente los residuos, un 37 % consideran que “poco” y un 8 % reconocía no estar “nada” informado.