En los últimos posts de AIReF Divulga hemos explicado cómo acontecimientos inesperados, como los desastres naturales o las sentencias judiciales, pueden obligar a la Administración pública a asumir gastos muy elevados. Son ejemplos de riesgos fiscales, es decir, factores que pueden desviar las cuentas públicas de los resultados esperados. Pero ¿cómo se prepara la Administración pública para afrontarlos?
La respuesta está en una herramienta poco conocida, pero esencial para la gestión de las finanzas públicas: el Fondo de Contingencia. Se trata de una reserva incluida cada año en los presupuestos generales del Estado para atender necesidades no discrecionales y no previstas en el momento de elaborar las cuentas.
En otras palabras, es un colchón presupuestario para hacer frente a gastos cuya realización viene impuesta por circunstancias sobrevenidas y que no podían preverse al elaborar los presupuestos.
Un instrumento para afrontar lo inesperado
Cada año, el Gobierno prepara los presupuestos generales del Estado. En ellos, calcula cuánto espera ingresar y cuánto prevé gastar en pensiones, infraestructuras, defensa, sanidad, educación y el resto de las políticas públicas. Es un ejercicio de planificación imprescindible para gestionar los recursos públicos. Pero, por muy detallado que sea, ningún presupuesto puede anticipar todo lo que ocurrirá durante el año.
Puede producirse una inundación que obligue a reconstruir carreteras, una sentencia judicial que obligue a devolver miles de millones de euros o una crisis sanitaria que requiera poner en marcha medidas extraordinarias. Son situaciones que, por definición, no pueden conocerse con certeza cuando se elaboran los presupuestos.
Igual que muchas familias intentan mantener un pequeño colchón para afrontar una avería del coche o una reparación urgente en casa, la Administración pública también necesita disponer de una reserva para responder cuando aparecen gastos que no podía prever.
OBJETIVO DEL FONDO DE CONTINGENCIA
Permitir que el presupuesto tenga cierto margen de reacción ante situaciones extraordinarias, sin tener que detraer recursos de otras partidas ya previstas ni alterar de forma improvisada el conjunto de la planificación presupuestaria.
La Ley General Presupuestaria obliga a incluir esta reserva cada año en los presupuestos generales del Estado para financiar necesidades extraordinarias e imprevisibles, evitando que un acontecimiento sobrevenido obligue a rehacer toda la planificación presupuestaria.
¿Por qué es importante?
Tener una reserva no evita que ocurran los problemas, pero sí ayuda a responder mejor cuando aparecen. El Fondo de Contingencia es una de las principales herramientas con las que cuenta la Administración pública para gestionar los riesgos fiscales. Estos riesgos son acontecimientos que pueden afectar a las cuentas públicas porque obligan a gastar más. Pueden ser de diferentes tipos:
Naturales
Macroeconómicos
Sentencias
No siempre es posible evitar que estos riesgos se materialicen. Tampoco es fácil saber cuándo ocurrirán o cuál será exactamente su coste. Precisamente por eso es importante contar con instrumentos que permitan responder cuando aparecen. Disponer de una reserva específica ayuda a absorber parte de esos gastos sin tener que modificar de forma improvisada el resto del presupuesto.
Además, el Fondo de Contingencia contribuye a que la gestión de las cuentas públicas sea más ordenada. Si los gastos inesperados cuentan con un colchón de financiación previsto para estos casos, resulta más sencillo mantener el control sobre el déficit y el resto de los objetivos presupuestarios.
¿Se está utilizando siempre para este fin?
El análisis realizado por la AIReF muestra que el Fondo de Contingencia ha sido una herramienta útil para hacer frente a acontecimientos realmente extraordinarios. Durante los últimos años, ha permitido financiar parte de los gastos derivados de la pandemia, de catástrofes naturales o de determinadas sentencias judiciales con un elevado impacto económico. Sin embargo, la AIReF también pone de manifiesto que una parte importante del Fondo se está utilizando para financiar gastos que no tienen carácter imprevisible.
Se trata de gastos que se repiten año tras año y cuya existencia ya se conoce cuando se elaboran los presupuestos. Es decir, no responden a acontecimientos imprevistos, sino a necesidades que pueden anticiparse e incorporarse desde el principio a las cuentas públicas.
Entre ellos se encuentran, por ejemplo, las operaciones de mantenimiento de la paz en el exterior o la asignación tributaria destinada a actividades de interés social. Son gastos que pueden ser necesarios, pero cuya financiación a través del Fondo de Contingencia reduce los recursos disponibles para afrontar auténticos imprevistos.
De media, la AIReF estima que cerca de la mitad del Fondo de Contingencia se ha destinado a gastos previsibles o recurrentes. En 2025, este porcentaje fue especialmente elevado y superó el 71% del Fondo total.
¿Por qué puede ser un problema?
A priori, podemos pensar que lo importante es que esos gastos estén financiados, independientemente del instrumento utilizado. Sin embargo, la forma en que se financian también tiene consecuencias. Si una parte importante del Fondo se utiliza para cubrir gastos previsibles, queda menos margen para responder cuando aparece un acontecimiento verdaderamente inesperado.
Además, esta práctica reduce la transparencia presupuestaria. Si determinados gastos pueden estimarse antes de aprobar los presupuestos, lo más adecuado es incluirlos desde el principio en las partidas correspondientes. De ese modo, el presupuesto refleja con mayor fidelidad el gasto que realmente se espera ejecutar durante el año.
Cuando esos gastos se trasladan cada año al Fondo de Contingencia, el presupuesto inicial ofrece una imagen menos precisa y el Fondo pierde la finalidad para la que fue creado.
No se trata de cuestionar la utilidad de esos gastos, sino de preguntarse si el Fondo de Contingencia es el instrumento adecuado para financiarlos.
La propuesta de la AIReF
PROPUESTA DE LA AIReF
El Fondo de Contingencia debería reservarse para aquello para lo que fue concebido: financiar exclusivamente gastos imprevisibles. Esto implica identificar aquellos gastos que se repiten cada año e incorporarlos directamente a las partidas correspondientes desde que se comienzan a elaborar los presupuestos, dejando el Fondo disponible para responder cuando se materialicen riesgos que realmente no pueden anticiparse.
De esta forma, el Fondo reforzaría su papel como una auténtica herramienta de mitigación de riesgos fiscales y los presupuestos ofrecerían una imagen más transparente del gasto previsto.
En un contexto en el que las finanzas públicas están cada vez más expuestas a riesgos derivados de fenómenos naturales, perturbaciones económicas o decisiones judiciales, disponer de instrumentos eficaces para gestionar la incertidumbre resulta más importante que nunca.
Utilizar el Fondo de Contingencia para aquello para lo que fue creado ayuda a que la Administración pública esté mejor preparada para responder cuando ocurre lo inesperado y contribuye a una gestión más sólida y transparente de las cuentas públicas.