- La institución profundiza en el análisis pionero sobre riesgos fiscales iniciado en 2025, que ya abordó los riesgos macroeconómicos, ambientales y legales, así como el Fondo de Contingencia como herramienta de mitigación
- La nueva Opinión incorpora el uso de MEGAIReF para analizar el impacto de perturbaciones macroeconómicas sobre las cuentas públicas
- Actualiza la cuantificación del coste fiscal asociado a desastres naturales y otros eventos excepcionales, que sitúa en 65.085 millones de euros entre 2005 y 2025, y presenta una herramienta interactiva que permite consultar esta información
- Incorpora la nueva información sobre las sentencias judiciales de 2024 y 2025, con un impacto sobre el déficit superior a 14.400 millones de euros
- La AIReF analiza las garantías públicas como pasivos contingentes que no implican necesariamente un desembolso inicial, pero que pueden generar coste fiscal si llegan a ejecutarse, y presta especial atención a los avales COVID-19 articulados a través del ICO
- Analiza por primera vez más de 1.600 empresas públicas para evaluar de forma preventiva el riesgo de reclasificación sectorial y su eventual impacto sobre déficit y deuda, tras constatar que en los últimos 15 años más del 60% de las entidades analizadas han pasado a consolidar dentro de las Administraciones públicas
- Detecta que el Fondo de Contingencia se sigue utilizando para gasto no imprevisto: en 2025 representó algo más del 71% del total
- En la opinión, se formulan propuestas para mejorar la información disponible, reforzar la transparencia, anticipar impactos y avanzar hacia una mejor gestión de los riesgos fiscales
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) publicó hoy en su página web su segunda Opinión sobre riesgos fiscales, en la que profundiza en el análisis iniciado en 2025 sobre riesgos macroeconómicos, ambientales y legales y amplía su alcance a dos nuevos ámbitos: las garantías públicas y las empresas públicas. La AIReF realiza propuestas en cada ámbito para mejorar la gestión de riesgos y reitera la conveniencia de elaborar un informe global de riesgos fiscales que identifique los principales riesgos, asigne probabilidades de materialización, cuantifique su impacto e incorpore una estrategia de mitigación. Este informe, además, debería integrarse en los instrumentos de planificación presupuestaria, como el Plan Fiscal y Estructural a Medio Plazo, sus actualizaciones, los Presupuestos Generales del Estado y el Plan Presupuestario.
La AIReF publicó en 2025 su primera Opinión sobre riesgos fiscales, un análisis pionero en España centrado en los riesgos macroeconómicos, los riesgos ambientales, las acciones legales contra el Estado y el Fondo de Contingencia como elemento de mitigación. En esta segunda Opinión, la institución consolida esta línea de trabajo, actualiza y amplía los resultados e incorpora el análisis de nuevos riesgos que pueden afectar a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de las finanzas públicas: las garantías públicas y las empresas públicas.
La Opinión utiliza la definición del Manual de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI), que considera riesgos fiscales aquellos factores que pueden provocar que los resultados fiscales se desvíen de los esperados o previstos.
Riesgos macroeconómicos
En el ámbito macroeconómico, la AIReF profundiza en el análisis de la materialización histórica de perturbaciones y en su impacto potencial sobre las cuentas públicas. Para ello, utiliza MEGAIReF, el modelo de Equilibrio General Dinámico Estocástico —DSGE, por sus siglas en inglés— desarrollado por la AIReF junto a la Universidad Pompeu Fabra. Este modelo permite analizar de forma coherente y comparada los efectos de cuatro shocks relevantes para la economía española: el endurecimiento de las condiciones financieras, el deterioro del entorno exterior, el aumento de los precios de la energía o el incremento de la oferta de trabajo.
El análisis muestra que los shocks macroeconómicos han sido relevantes para explicar la evolución del PIB per cápita y que su impacto puede trasladarse a las variables fiscales. Por ello, la AIReF considera necesario que la planificación fiscal incorpore análisis de sensibilidad y escenarios que permitan evaluar las posibles desviaciones de las previsiones centrales. En este sentido, propone incorporar análisis de errores de previsión y cuantificar los riesgos macroeconómicos que subyacen a las previsiones macroeconómicas y fiscales con análisis de sensibilidad y proyecciones estocásticas.
Riesgos ambientales y nueva herramienta interactiva
La Opinión actualiza y amplía el análisis de los riesgos ambientales asociados a desastres naturales. Estos riesgos generan costes fiscales imprevistos principalmente a través de dos canales: la reparación de daños y las medidas de apoyo a los damnificados. La AIReF señala que la materialización de riesgos ambientales en España es frecuente por sequías, incendios forestales, inundaciones y fenómenos meteorológicos. Los riesgos geofísicos o biológicos, en cambio, son menos frecuentes.
Además, señala que su coste es significativo. En concreto, estima que el coste fiscal acumulado de los principales desastres naturales y otros eventos excepcionales analizados ascendió a 65.085 millones de euros entre 2005 y 2025, a precios de 2023. Esta cifra incluye el gasto destinado a obras de emergencia y ayudas a damnificados (16.500 millones), las indemnizaciones del Consorcio de Compensación de Seguros (CCS) por riesgos hidrológicos, meteorológicos y geofísicos (12.800 millones de euros a precios constantes de 2023) y otros costes de respuesta, como los asociados a la pandemia de COVID-19, con un coste superior a 35.000 millones. En particular, el impacto de la DANA de Valencia de octubre de 2024 habría supuesto más de 8.000 millones de euros en aplicaciones del Fondo de Contingencia y otras medidas, además de unos 4.200 millones en indemnizaciones del CCS.
Para mejorar el análisis de estos riesgos, la AIReF plantea mejorar las fuentes de información sobre desastres naturales, hacer explícito su coste fiscal en los presupuestos, crear una base de datos del coste fiscal de los desastres naturales y elaborar estrategias públicas de gestión de estos riesgos tanto en la Administración Central como en las comunidades autónomas. Junto con la Opinión, la AIReF pone a disposición de la ciudadanía una herramienta interactiva que permite consultar el coste fiscal asociado a desastres naturales. La herramienta permite navegar por tipo de riesgo y consultar el destino del gasto público asociado, como reparación de infraestructuras, ayudas y subvenciones a damnificados o indemnizaciones.
Acciones legales contra el Estado
La AIReF actualiza también el análisis de los riesgos derivados de acciones legales contra el Estado incorporando las sentencias judiciales correspondientes a 2024 y 2025, que tuvieron un impacto conjunto sobre el déficit público superior a 14.400 millones de euros. En concreto, el efecto ascendió a más de 11.200 millones en 2024, el 0,7% del PIB, y a 3.100 millones en 2025, el 0,2% del PIB. La mayor parte de este impacto se concentró en la Administración central, aunque también afectó a los Fondos de la Seguridad Social y a las Corporaciones Locales. Desde una perspectiva histórica, el gasto de la Administración central en sentencias ascendió a 19.407 millones durante el periodo 2014-2025, lo que equivale a un gasto medio anual de 1.617 millones.
La AIReF señala que la información disponible sobre estos pasivos contingentes sigue siendo limitada, incluso cuando ya se han materializado y generan un impacto cierto en las finanzas públicas. Por ello, insiste en la necesidad de reforzar la recopilación, actualización y transparencia de la información relativa a los procedimientos judiciales con posible impacto fiscal. Así, mantiene sus propuestas para reforzar la evaluación del posible impacto financiero y legal antes de introducir cambios normativos, adoptar una estrategia judicial proactiva y crear una base de datos centralizada sobre las principales sentencias con posible impacto en el déficit.
Garantías públicas
La opinión incorpora el análisis de las garantías públicas, los compromisos legales vinculantes que asumen las Administraciones públicas (AAPP) para hacer frente al servicio de una deuda en nombre del beneficiario. No suponen un desembolso inicial ni tienen impacto presupuestario inmediato, pero pueden afectar al déficit y a la deuda si llegan a ejecutarse. La AIReF analiza las garantías públicas como pasivos contingentes y subraya la necesidad de mejorar su seguimiento. El análisis se ve condicionado por la existencia de distintas fuentes de información, con diferencias de cobertura, alcance y criterios de contabilización, lo que dificulta una visión integrada del riesgo.
La AIReF señala que las garantías públicas se han utilizado de forma intensiva en episodios de crisis, como la crisis financiera de 2008 o la pandemia de COVID-19. Durante la pandemia, los programas de avales elevaron el stock de garantías hasta el 16% del PIB. Posteriormente, este stock se ha reducido de forma acusada y se situó aproximadamente en el 6% del PIB a finales de 2025, por debajo de otros países del entorno y con tendencia descendente. En el caso de los avales COVID-19 articulados a través del Instituto de Crédito Oficial (ICO), el saldo vivo de estas líneas se situaba en torno a 24.000 millones de euros en diciembre de 2025. La exposición en operaciones en situación de mora ascendía a unos 7.500 millones, inferior a la registrada en diciembre de 2024.
La AIReF señala que las garantías siguen constituyendo un pasivo contingente relevante cuya evolución debe ser objeto de seguimiento continuo. Así, propone al Banco de España publicar un análisis lo más desagregado posible para mejorar la trazabilidad y comparabilidad entre las distintas fuentes de información y explotar, de forma agregada y preservando la confidencialidad, la Central de Información de Riesgos para caracterizar los perfiles de riesgo de las líneas de avales estandarizados.
Empresas públicas y riesgo de reclasificación sectorial
La opinión incorpora también por primera vez un análisis de las empresas públicas desde la perspectiva del riesgo de reclasificación sectorial. La AIReF analiza más de 1.600 entidades —empresas públicas, entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles—, con un pasivo conjunto equivalente al 9% del PIB en 2024. El objetivo del análisis es evaluar de forma preventiva el posible impacto sobre déficit y deuda de entidades cuyas cuentas actualmente no consolidan dentro de las AAPP, pero que podrían hacerlo si cambian sus condiciones de clasificación en Contabilidad Nacional.
La AIReF analiza las entidades según subsector de pertenencia, volumen de activo y pasivo, rama de actividad, clasificación en Contabilidad Nacional y tipo de ente. En número de entidades, las Corporaciones Locales concentran más del 72% del total, aunque representan solo el 7% del pasivo. En cambio, el sector central agrupa el 8% de las entidades públicas, pero concentra el 85% del pasivo.
La Opinión también revisa el fenómeno de reclasificación sectorial en los últimos 15 años. En este periodo, más del 60% de las entidades analizadas (579 entidades) han pasado de no consolidar dentro de las AAPP a hacerlo. Las reclasificaciones han generado un impacto promedio reducido en la deuda pública, de 500 millones de euros anuales, excluyendo el impacto singular de la SAREB.
La AIReF propone que la IGAE o el Comité Técnico de Cuentas Nacionales hagan públicos los motivos de las reclasificaciones cuando se produzcan y que las AAPP identifiquen de forma proactiva las entidades con mayor riesgo de reclasificación.
Fondo de Contingencia
La AIReF actualiza el análisis del Fondo de Contingencia como principal instrumento de mitigación de gastos imprevistos. Desde 2024, este instrumento coexiste con el Fondo de Contingencia específico para la DANA, creado para financiar las medidas destinadas a reparar los daños ocasionados por la DANA del 28 de octubre de 2024.
La AIReF señala que el Fondo de Contingencia ordinario continúa destinando una parte significativa de sus recursos a financiar gasto no imprevisto. En promedio, estas categorías comprometen cerca de la mitad del importe asignado en los Presupuestos Generales del Estado, lo que limita la capacidad del Fondo para atender gastos de naturaleza no discrecional e imprevista. En 2025, el gasto no imprevisible representó algo más del 71% del total del Fondo.
Por su parte, el Fondo de Contingencia de la DANA ha mejorado la flexibilidad y el control presupuestario, aunque persisten limitaciones para medir su impacto en términos de déficit. Para 2024 y 2025, las ayudas a damnificados y las actuaciones de reparación y asistencia a las zonas afectadas ascienden a 5.516 millones de euros aprobados mediante distintos Acuerdos del Consejo de Ministros.
La AIReF insiste en restringir el uso del Fondo de Contingencia para gastos recurrentes y preservar su función principal: atender gastos imprevistos y no discrecionales.
