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    AIReF

    “Nuestra misión es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de sostenibilidad financiera por las Administraciones Públicas“

    Infraestructuras de transporte

    Spending review 2018 - 2021. Fase II

    • Publicado: Julio, 2020
    • Importe: 13.000 mill. €

    Ámbito: Administración General del Estado, Comunidades autónomas

    Políticas de gasto evaluadas

    Infraestructuras

    Transporte público

    Instrumentos evaluados

    • 12.242 mill. €

      Inversión en infraestructuras de transporte Ver información sobre Inversión en infraestructuras de transporte

    • 127 mill. €

      Inversión en transporte metropolitano de cercanías Ver información sobre Inversión en transporte metropolitano de cercanías

    • 730 mill. €

      Subvenciones al transporte aéreo de residentes en territorios no peninsulares Ver información sobre Subvenciones al transporte aéreo de residentes en territorios no peninsulares

    • 1.910 mill. €

      Inversión en Alta Velocidad Española (AVE) Ver información sobre Inversión en Alta Velocidad Española (AVE)

    DESCRIPCIÓN DEL ESTUDIO

    • ¿Qué se está evaluando? en los últimos 25 años las inversiones en infraestructuras han sido una prioridad, siendo el criterio principal que ha orientado la toma de decisiones la mejora de la cohesión territorial y el desarrollo económico del país. En este estudio se analiza la pauta de inversión llevada a cabo en infraestructuras de transporte desde 1995 a 2020, la gobernanza de las inversiones en infraestructuras de transporte, las inversiones realizadas principalmente en alta velocidad ferroviaria y transporte metropolitano de cercanías y las subvenciones otorgadas al transporte aéreo de los residentes en territorios no peninsulares.
    • Objetivo: es objetivo directo de este estudio el análisis general de las inversiones en infraestructuras de transporte y de su racionalidad a fin de determinar su eficacia y eficiencia así como el desarrollo una metodología de evaluación solida que establezca criterios que tengan en cuenta consideraciones económicas y sociales para priorizar la toma de decisiones en relación a dichas inversiones. Respecto las subvenciones al transporte aéreo se tiene como objetivo evaluar los efectos del incremento del 50% al 75% en la cuantía de la subvención aprobada por el Real Decreto 949/2018 de 27 de julio.
    • Alcance, importe y horizonte temporal: España abordó desde la segunda mitad de los años 80, pero especialmente a lo largo del período 1990-2009, un enorme esfuerzo inversor en todos y cada uno de los medios de transporte, situando las infraestructuras como la principal prioridad en la inversión pública hasta el año 2016. Desde 1986 se ha invertido de media anual unos 13.500 millones de euros en infraestructuras de transporte. No cabe duda que los fondos europeos han contribuido a este esfuerzo económico. Durante el periodo 2000-2020, España recibió 57.641 millones de euros a través de los fondos de cohesión y FEDER, representando un 22% del total. No obstante, estas dotaciones no se han mantenido constantes. Desde 2010 la inversión bruta en infraestructuras ha disminuido por debajo del 50% respecto de la década anterior, dando lugar a una reducción y envejecimiento de las infraestructuras. Por otro lado, las subvenciones al transporte de residentes en territorios no peninsulares (aéreas y marítimas) en 2018 se estimaron en torno a unos 597 millones de euros (más de 15 millones de viajes subvencionados), siendo el importe total para atender las bonificaciones a residentes (aéreo) de 410,7 millones de euros en 2018 para Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla. De forma concreta, el importe total para atender las bonificaciones a residentes (aéreo) asciende a 410,7 millones de euros en 2018 para Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla.
    • Metodología y datos: para la realización de este estudio se han llevado a cabo diferentes tipos de análisis: análisis descriptivo de las inversiones, análisis coste – beneficio (ACB), análisis input-output, modelos de regresión en discontinuidad, modelos de diferencias en diferencias (Diff en Diff) y regresión por quintiles. Los datos que hemos utilizado provienen de un número de fuentes amplio y diverso: MITMA, Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie), Instituto Nacional de Estadística (INE), Dirección General de Fondos Europeos, Intervención General del Estado (IGAE), International Transport Forum (ITF), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Eurostat, Universidad Internacional de Cataluña (UIC), Tribunal de Cuentas Europeo, PwC, Preston, Cour des Comptes, Asociación de Transportes Públicos Urbanos y Metropolitanos (ATUC), RENFE, Observatorio del Ferrocarril de España (OFE), ADIF, Ministerio de Fomento, Observatorio del Transporte y la Logística en España, Servicios Ferroviarios de Mallorca (SFM), Autoritat del Transport Metropolità (ATM), Consorcio de transportes de Madrid, AENA, Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT).

     

    Hallazgos y propuestas​

     Necesidades en la planificación de la movilidad e infraestructuras de transporte

    El legado fundamental de cada plan pasan a ser los mapas en los que se refleja el objetivo de red a construir en cada modo de transporte, acompañados de un largo listado de obras a acometer. El proceso de planificación de las infraestructuras debe dejar de ser una tarea temporal del MITMA que ocupa intensamente durante dos o tres años a sus centros directivos hasta la presentación del plan. Ha de convertirse en una ocupación permanente y uno de los objetivos de la institución.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Desarrollar una nueva Estrategia o Plan de movilidad e Infraestructuras de transporte
    • Ministerio de Transportes
    • Implementada

    Poner en marcha en el menor plazo posible un nuevo plan integral de infraestructuras y servicios de transporte que se base en las mejores prácticas internacionales identificadas por la OCDE (2020) como:

    1. Alinear los objetivos del plan con los compromisos nacionales e internacionales de España en movilidad y desarrollo sostenible.
    2. Ser transversal a los diferentes modos de transporte y favorecer la intermodalidad como criterio de priorización de proyectos.
    3. Definir una planificación basada en la evidencia (datos y evaluaciones contrastadas) y realizar una evaluación técnica de las necesidades en infraestructuras.
    4. Incorporar a la redacción del plan la participación pública y transparencia.
    5. Integrar y coordinar a los diferentes Ministerios y organismos de la Administración general del Estado y comunidades autónomas.
    6. Incorporar la evaluación de la rentabilidad socioeconómica de los proyectos, como elemento clave de la planificación.
    7. Definir mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas.
    8. Establecer un vínculo presupuestario real a medio y largo plazo.
     Retrasos importantes en la elaboración de los planes estrategicos

    Cada una de las cuatro legislaciones sectoriales aprobadas o actualizadas en los últimos años recogen la obligación de redactar documentos, planes, estrategias o marcos que definan a medio plazo los objetivos, prioridades, y criterios de actuación en cada sector (Documento de regulación aeroportuaria -DORA-, Plan estratégico de las carreteras del Estado, Estrategia indicativa de las Infraestructuras ferroviarias, Marco estratégico del sistema portuario). Salvo el DORA, todos los demás planes acumulan importantes retrasos respecto a los plazos de redacción establecidos en la legislación

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Redactar los planes sectoriales de transporte y vincularlos con el plan nacional
    • Ministerio de Transportes
    • En proceso

    Aprobar los instrumentos sectoriales de planificación en el menor tiempo posible y hacerlo garantizando metodologías que se centren en propuestas que partan de la evidencia, la transparencia y participación pública.

    La definición de estrategias sectoriales independientes implica un elevado riesgo de abordar problemas de movilidad únicas a través de diferentes tipos de infraestructuras, duplicando las inversiones. El plan nacional deberá establecer directrices de obligado cumplimiento para cada uno de los documentos y garantizar que sean coherentes entre sí.

    De manera complementaria, se propone implementar un seguimiento permanente de la ejecución de los planes, que incluya un cuadro de indicadores que refleje en qué medida se van alcanzando con el paso del tiempo los objetivos económicos, sociales y ambientales propuestos por dichos planes.

     Necesidad de aprobar una regulación del sector ferroviario

    La liberalización del sector ferroviario exige fijar un marco normativo estable, transparente y predecible a medio y largo plazo. Es también necesario completar la arquitectura organizativa del sector para garantizar una gestión adecuada de los servicios de transporte ferroviario, de sus infraestructuras y su financiación.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Aprobar los documentos de regulación del sector ferroviario
    • Ministerio de Transportes
    • En proceso

    Se debe fijar un marco normativo estable, transparente y predecible, además de completar la estructura organizativa el sector para garantizar una gestión adecuada de los servicios de transporte ferroviario, de sus infraestructuras y su financiación.

    Por tanto, se propone definir de forma urgente el programa de actividades de ADIF y firmar el contrato programa o convenio entre el Ministerio y el administrador de las infraestructuras, con el fin de cumplir con la obligación legal y garantizar la adecuada planificación de sus actividades y su autonomía de gestión.

     Carencias normativas para la inversión en infraestructura de transporte

    España carece de una legislación actualizada que regule con normas homogéneas la inversión en infraestructuras de los diferentes modos de transporte, así como de los servicios que prestan. Por tanto, su amplitud, horizonte temporal, evaluación etc. ha dependido y depende de la voluntad política de cada uno de los equipos ministeriales.

    La ausencia de regulación normativa es sin duda una carencia de nuestro ordenamiento jurídico dada la enorme complejidad de estos procesos de planificación, en los que se debe cuadrar una visión estratégica a medio y largo plazo con las disponibilidades presupuestarias y la participación de múltiples actores, sectores e intereses, económicos y territoriales. Actualmente el Ministerio tiene amplios poderes para formular y aprobar el plan de infraestructura, aunque su ratificación está condicionada por las mayorías parlamentarias de cada momento.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Desarrollar una ley transversal de movilidad
    • Ministerio de Transportes
    • En proceso

    Aprobar una nueva legislación integral de movilidad e infraestructuras de transporte, que defina criterios y objetivos comunes para todos los modos de transporte, y alinee su planificación y gestión con los compromisos internacionales suscritos en materia de movilidad sostenible.

    La norma debe regular el proceso de elaboración y actualización del Plan Nacional de Movilidad e Infraestructuras de Transporte y ha de definir la gobernanza de los proyectos y su evaluación además de incluir reglas comunes para los procesos de participación pública, evaluación ex ante y ex post del impacto económico, social y ambiental de planes y proyectos.

     Ausencia de coordinación y planificación presupuestaria a corto y medio plazo

    La evaluación realizada ha detectado la ausencia de vínculo entre los planes y proyectos de infraestructura, el proceso presupuestario y la coyuntura económica que conlleva una completa desconexión entre la planificación estratégica y la asignación de recursos.

    De la misma forma, el proceso de selección de proyectos tampoco está vinculado con la disponibilidad anual de fondos. La inexistencia de un marco claro de priorización de proyectos ha convertido a los Presupuestos Generales del Estado en el elemento clave en la selección de las inversiones.

    La dinámica política ha tendido a incrementar de forma significativa el número de proyectos recogidos en el anexo de Inversiones de los Presupuestos, probablemente por encima de lo que la AGE tiene capacidad de ejecutar en el ejercicio presupuestario, alcanzándose en algunos años inejecuciones en el capítulo 6 superiores al 50%. Por otra parte, el monto de la inversión en infraestructuras en España presenta una alta volatilidad y queda muy ligada a los ciclos económicos, lo que contrasta con la mayor estabilidad mostrada en el gasto en Alemania, Francia y otros países de la Unión Europea.
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    Metodologías: análisis documental, comparativa internacional

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Desarrollar mecanismos de coordinación y planificación presupuestaria a corto y medio plazo
    • Ministerio de Transportes
    • En proceso

    En primer lugar, se propone reforzar los mecanismos de planificación presupuestaria de los planes y proyectos de infraestructura, con una mayor implicación del Ministerio de Hacienda con el objetivo de vincular la disponibilidad presupuestaria real con los proyectos planificados.

    Por otra parte, se propone establecer una senda objetivo de inversión en infraestructuras de transporte a medio plazo, partiendo del gasto mínimo necesario para el mantenimiento adecuado de la infraestructura actual.

     La creación de buenas infraestructuras con bajos tiempos de transporte fortalecen las economías competitivas

    En los últimos 25 años la red de Cercanías ha recibido una muy baja inversión de la Administración del Estado, coincidiendo con la duplicación de la demanda y un incremento de las incidencias en el servicio. Actualmente es, con diferencia, el servicio ferroviario peor valorado por sus usuarios a mucha distancia de la alta velocidad.

    Al mismo tiempo, Cercanías es el servicio ferroviario más utilizado con 583,5 millones de viajeros en 2018, el 90% de todos los viajes en tren realizados ese año en España. Cada día se efectúan 1,5 millones de viajes en los ferrocarriles metropolitanos gestionados por RENFE.

    Las evidencias demuestran la importancia de los llamados efectos aglomeración, que tratan de aprovechar la creciente tendencia de la actividad económica hacia la concentración espacial. Contar con buenas infraestructuras y con bajos tiempos de transporte resulta clave para fortalecer las economías competitivas de unas áreas metropolitanas que compiten a escala mundial.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Reforzar el servicio de Cercanías de acuerdo con el nuevo marco de Evaluación y Priorización de proyectos
    • Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Ministerio de Transportes
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Reforzar el servicio de Cercanías en los próximos años, partiendo de planes y proyectos realizados de acuerdo con un nuevo marco de evaluación y priorización.

     El incremento de la subvención genera un incremento de los precios entre península y archipiélagos

    La evaluación realizada permite concluir que el aumento de la subvención al 75% ha tenido un efecto directo en el aumento de precios en las rutas entre los archipiélagos y la península, lo que ha limitado la efectividad de la ayuda. Los no residentes pagan más por desplazarse a las islas, algo especialmente relevante para dos comunidades de alta especialización turística como Canarias e Illes Balears

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    Metodologías: modelos de regresión paramétrica lineales, análisis coste-beneficio, tratamiento cuantílico, regresiones en discontinuidad, diferencias en diferencias

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Sustituir la subvención actual del 75 por ciento del precio del viaje (ad-valorem) por una subvención de cuantía fija para cada una de las rutas
    • Ministerio de Transportes
    • Rechazada

    Sustituir la subvención actual del 75 por ciento del precio del viaje (ad-valorem) por una subvención de cuantía fija para cada una de las rutas. De esta forma, según nuestro análisis, se puede lograr una competencia más efectiva entre aerolíneas. Además, las simulaciones realizadas permiten prever que una subvención de cuantía fija supondrá un reparto más igualitario de la subvención entre las rentas altas y bajas, dada la actual tendencia de los residentes de mayor renta a adquirir billetes más caros.

     El diseño de la subvención genera un reparto desigual de la subvención entra rentas altas y bajas.

    Se ha constatado un reparto muy desigual de la subvención entre los residentes. Casi el 50% de los residentes no vuelan y, por tanto, no perciben ayuda alguna. Los residentes de rentas altas vuelan más y con billetes más caros por lo que acumulan a lo largo del año una subvención significativamente más elevada que los residentes de rentas medias y bajas.

    Metodologías: regresiones en discontinuidad, modelos de regresión paramétrica lineales, análisis coste-beneficio, diferencias en diferencias

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Estudiar mecanismos para lograr una distribución más igualitaria de la subvención por niveles de renta
    • Ministerio de Transportes
    • Rechazada

    Estudiar mecanismos para lograr un reparto más equitativo de las ayudas públicas a la movilidad de los territorios extra-peninsulares. Existen muchas opciones para lograrlo que deben ser evaluadas de forma detallada como, además de cambiar a la subvención fija por viaje: limitar el número de vuelos subvencionables, establecer un máximo de subvención per cápita mejora la equidad de la subvención, ligar la cuantía de la subvención a la renta del residente o hacer decreciente la subvención con el número de vuelos en el año.

     El incremento de la subvención no impacta en los precios de los vuelos interinsulares que se mantienen por debajo de los precios de OSP

    Los precios de las rutas interinsulares canarias no se han incrementado después del aumento de la subvención al 75% y continúan estando por debajo de los precios de referencia de la Obligación de Servicio Público, manteniendo las aerolíneas un amplio margen para elevar precios si lo considerasen oportuno.
    El análisis de la evolución de los precios desde 2008 ha permitido comprobar también que, en el periodo 2008-2017, mientras los precios de los vuelos entre la península y los archipiélagos bajaron un mínimo de un 25%, en el mercado interinsular canario apenas se observan variaciones.
    Las condiciones de frecuencias mínimas, tiempos de explotación y capacidad mínima impuestas por las OSP, junto con las con las especiales características de los mercados insulares, pueden estar actuando como barreras de entrada para la competencia.

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    Metodologías: análisis coste-beneficio, diferencias en diferencias, regresiones en discontinuidad, modelos de regresión paramétrica lineales

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Análisis de la competencia en el mercado aéreo interinsular canario
    • Ministerio de Transportes
      Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)
    • En proceso

    Análisis de la competencia en el mercado aéreo interinsular canario y promover políticas que la incrementen. Para ello se propone:

    • Favorecer al máximo la competencia en estos mercados (fomentando la entrada de nuevas compañías, eliminando barreras a la entrada, etc.).
    • Analizar el mercado interinsular canario con el objetivo de determinar su eficiencia y si existe margen para que, en un régimen de competencia adecuado, los precios bajen al igual que lo han hecho en el resto de los mercados analizados.
     Existe una falta de integración real de los agentes participantes en el servicio de cercanías

    La complejidad de gestión de los sistemas metropolitanos de transporte no solo deriva de la acumulación de modos, sino que también es consecuencia de que cada uno de ellos depende de una administración diferente. Una de las conclusiones de la evaluación realizada es la falta de integración real de RENFE y ADIF en los consorcios o autoridades de transporte público metropolitano, a diferencia del resto de los modos de transporte. La falta de integración redunda en disfuncionalidades en la planificación y gestión de las frecuencias y horarios de los servicios ferroviarios, en las tarifas o en la determinación de las inversiones en las infraestructuras a realizar.

    Por otra parte, la AGE solo participa de manera simbólica en algunos consejos de administración de las autoridades de transporte público, en otros no tiene representación, y en otros muy relevantes está con estatus de observador o en el consejo consultivo.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Integrar de forma efectiva la gestión y planificación del servicio de Cercanías y de sus infraestructuras en los consorcios o autoridades de transporte público
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • Rechazada

    Integrar de forma efectiva la gestión y planificación del servicio de Cercanías y de sus infraestructuras en los consorcios o autoridades de transporte público. Para ello, se sugiere:

    • Concretar la integración completa de Cercanías, tanto las competencias de ADIF como las de RENFE, en cada una de las autoridades de transporte público de las áreas metropolitanas.
    • Acometer un proceso de reflexión sobre el mejor reparto de competencias en el transporte metropolitano y acerca de la operatividad y eficiencia de mantener sistemas ferroviarios independientes en las mismas áreas metropolitanas.
     Las diferencias en el modelo de financiación del transporte urbano y metropolitano generan asignaciones no equitativas para el conjunto de áreas metropolitanas

    La financiación del transporte urbano y metropolitano en España es un sistema enormemente complejo y escasamente equitativo y transparente. Los ingresos comerciales, esencialmente prevenientes de la venta de billetes, cubren el 48% de los costes operativos del conjunto del sistema de Cercanías (datos de 2017). Para el resto de los costes, la AGE subvenciona al transporte de Madrid, Barcelona, Valencia con ayudas nominativas de un importe fijo y sin cambios en los últimos años. El resto de las ciudades deben solicitar sin embargo subvenciones según diversos criterios. Por otra parte, se realizan aportaciones al sistema de Cercanías a través del contrato de obligaciones de servicio público, que incluye también los servicios esenciales de media distancia.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Redefinir la financiación del transporte metropolitano
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Modificar el sistema de financiación siguiendo las recomendaciones del Spending Review 2018 sobre Evaluación de estrategia y procedimiento de las subvenciones, y crear un mecanismo con criterios de asignación equitativos para el conjunto de las áreas metropolitanas españolas.

     Necesidad de una mejor coordinación y cooperación entre las diferentes administraciones

    El debate territorial sobre el reparto de las infraestructuras, y la demanda de una distribución equitativa anual de los proyectos entre las comunidades autónomas e incluso entre las provincias, es uno de los elementos que dificulta una adecuada priorización de las inversiones.

    Por otra parte, las inversiones en infraestructuras de interés general son financiadas por completo por la Administración del Estado, lo que genera dinámicas en las que no existe incentivo alguno para racionalizar el gasto por parte de las administraciones territoriales. Una de las herramientas para romper con las actuales dinámicas de agravio territorial es apostar por la corresponsabilidad de las diferentes administraciones en la financiación de los proyectos de infraestructura que les afectan.

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    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Crear mecanismos de corresponsabilidad en el gasto de las administraciones territoriales
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Explorar las posibilidades de que las comunidades autónomas se impliquen en la cofinanciación de los proyectos que les afecten, con el objetivo de reducir los conflictos territoriales asociados a la inversión en infraestructuras en España.

    Adicionalmente, se propone crear incentivos para racionalizar las inversiones a través de la internalización de parte de su coste en las cuentas de las diferentes administraciones, tal y como hace entre otras muchas instituciones inversoras, la Unión Europea. Estos incentivos deberían recompensar a aquellas administraciones que ejecuten los gastos con mayor eficiencia.

    •  
      Acordar un marco de planificación y evaluación de grandes proyectos de infraestructuras con las comunidades autónomas y ayuntamientos
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Acordar un marco común de planificación y evaluación de grandes proyectos de infraestructura promovidos por comunidades autónomas y ayuntamientos.

    •  
      Crear mecanismos de coordinación y cooperación entre las administraciones y reformar la Conferencia Sectorial de Infraestructuras
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Mejorar los mecanismos de coordinación y cooperación entre las diferentes administraciones en materia de infraestructuras. Se deben definir canales de debate abierto multilateral, en los que sea posible encauzar las necesidades regionales de una manera productiva y transparente, y promover el análisis ascendente de prioridades de infraestructura de transporte de los gobiernos autonómicos y grandes ciudades, identificar oportunidades de inversión y cuellos de botella, gestionar competencias conjuntas y minimizar el riesgo de inversiones paralelas destinadas a solucionar el mismo problema de movilidad.

    Adicionalmente, se propone aplicar a las infraestructuras las recomendaciones para la mejora de la gobernanza territorial del proyecto de Spending Review 2018 Evaluación de estrategia y procedimiento de las subvenciones, realizado por la AIReF.

     La gobernanza de las inversiones carecen de criterios de prioirización

    Una de las carencias detectadas en la gobernanza de las inversiones es la inexistencia de criterios de priorización de la gran cantidad de actuaciones previstas en los planes. Por ejemplo, el vigente Plan de Infraestructuras Transportes y Vivienda (PITVI) situó la red objetivo de la alta velocidad ferroviaria en 8.740 km, por lo que quedarían por construir 5.654 km, lo que implica una inversión mínima de 73.000 millones de euros adicionales, aplicando el coste por km de la red construida.

    Sin embargo, únicamente una parte de las líneas previstas en el PITVI han sido incorporadas como “inversión pendiente de ejecutar” por parte de ADIF AV, que a 31 de diciembre de 2019 estimaba en 24.421 millones de euros el coste de las obras a ejecutar en las líneas de alta velocidad. No están claros los criterios que llevan a ADIF AV a incorporar algunos de los tramos de alta velocidad definidos en el PITVI como pendientes mientras el resto queda sin presupuestar, al igual que ocurre con la inversión en Cercanías.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Priorizar los proyectos pendientes de ejecutar
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Recopilar la enorme cantidad de estudios informativos, aprobados y en redacción en los diferentes modos de transporte y realizar, de acuerdo con criterios transparentes y objetivos, una propuesta de prioridades de inversión. El objetivo es avanzar en el menor plazo posible en una labor que debería ser competencia del organismo administrativo independiente de evaluación de proyectos una vez creado.

     Necesidad de fortalecer la gobernanza mediante participación pública, la transparencia y rendición de cuentas

    La transparencia y la participación pública son dos de los pilares en los que se ha basado la mejora en la gobernanza de las infraestructuras en los países de nuestro entorno.

    La AIReF presentará una Opinión sobre la estrategia de acceso a datos administrativos cuyo objetivo es precisamente definir una estrategia que permita avanzar de manera decidida en la disponibilidad de datos administrativos para la investigación y la evaluación de políticas públicas. En la misma línea de lo que propone la Opinión, es urgente cambiar la cultura de la custodia de los datos y la información del conjunto del MITMA y de las empresas y organismos que de él dependen.

    En relación a la rendición de cuentas, los análisis de expertos y técnicos no pueden sustituir a los responsables políticos en la definición de las prioridades, tampoco en la política de infraestructuras. Los órganos técnicos, incluida la autoridad administrativa independiente de evaluación propuesta, deben formular recomendaciones, que los responsables políticos, en ejercicio de su legitimidad, pueden seguir o no.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Fortalecer la participación pública
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Fortalecer la participación pública a través de:

    1. La creación de mecanismos para facilitar la implicación real de los afectados en la toma de decisiones antes de que estas se hayan concretado para mejorar los proyectos y reducir los conflictos con la sociedad civil y sus enormes costes sociales, políticos y económicos posteriores.
    2. Garantizar la provisión de información y medidas proactivas para permitir diálogos continuos y abiertos de base amplia, que involucren a las partes interesadas relevantes en la planificación, selección y priorización de proyectos.
    •  
      Implementar una política de datos abiertos
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Hacer público todo dato o información disponible a no ser que exista una poderosa razón para no hacerlo. La publicación de toda la información acumulada, comenzando por la más reciente, debería ser un objetivo básico.

    Para ello se propone implementar un sistema que garantice la recopilación y publicación de la información relevante en un formato estandarizado, accesible, reutilizable y ordenado de datos e informes relevantes y un marco institucional claro orientado al análisis, la difusión y el aprendizaje.

    •  
      Aplicación del principio de cumplir o explicar
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Conseguir que los órganos políticos sigan el principio de cumplir o explicar, de forma que, en el caso de que no se apliquen las recomendaciones que realizan los órganos técnicos, se hagan públicos los motivos.

     Las inversiones en AVE no incrementan la cohesión territorial ni socioeconomica

    La evaluación realizada sobre la convergencia territorial lograda tras la construcción de la red de alta velocidad ferroviaria demuestra que, de manera general y pese a los objetivos perseguidos, las provincias con mejor accesibilidad en el escenario sin AVE son las que han tenido mayores ahorros de tiempos de viaje y costes generalizados como consecuencia de la construcción de dicha infraestructura. Es decir, la inversión realizada ha contribuido a incrementar las disparidades provinciales, aunque de forma moderada.

    En cuanto a la convergencia social, las ecuaciones estimadas muestran que las mejoras de tiempo de viaje o coste generalizado derivadas del AVE han sido neutrales en términos de PIB per cápita. En otras palabras, no se observa que la puesta en marcha del ferrocarril de alta velocidad haya beneficiado en mayor medida a las provincias con PIB per cápita más alto impulsando así su eficiencia o, por el contrario, a las de renta más baja, contribuyendo a una potencial cohesión social.

    Metodologías: análisis estadístico descriptivo, análisis coste-beneficio

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Evaluar la convergencia territorial y los efectos ex-post de las infraestructuras
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    Se propone establecer un programa de evaluaciones ex post de los principales tipos de infraestructura para continuar incrementando el conocimiento sobre sus efectos económicos y territoriales.

     No existe una actividad evaluadora que proporcione evidencias en la toma de decisiones

    Los estudios informativos son los documentos de carácter técnico que la administración necesita aprobar para poder ejecutar los proyectos de infraestructura. Actualmente la regulación básica de su contenido es en extremo genérica y no homogénea para todos los modos de transporte. Para la elaboración de los estudios informativos se considera que se ha de utilizar la metodología de análisis coste beneficio por ser la recomendada por la Unión Europea, por todos los países incluidos en el benchmarking internacional, y por otros muchos de los que se tiene referencia.

    Es necesario destacar el caso particular de los grandes proyectos de infraestructura que deben ser gestionados de manera singular. Es una las certezas que internacionalmente se ha constatado en las últimas décadas a partir de un alto número de proyectos con graves ineficiencias en su gestión.

    Por otra parte la dilatada experiencia internacional demuestra que resulta clave garantizar la independencia entre la unidad promotora del proyecto, la responsable de su evaluación, y aquella que se hace cargo de su financiación.

    Metodologías: análisis documental

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Crear mecanismos de evaluación singulares para los grandes proyectos
    • Ministerio de Transportes
    • Rechazada

    Se propone, de acuerdo con los criterios establecidos por la OCDE, que aquellos proyectos con un alto umbral de inversión se sometan a una segunda evaluación independiente e imparcial para prever sus costes, la gestión de riesgos y su gobernanza.

    •  
      Creación de una autoridad administrativa independiente de evaluación de proyectos
    • Ministerio de Transportes
    • En proceso

    Crear un organismo independiente encargado de la evaluación de proyectos de infraestructura con las capacidades técnicas y económicas suficientes para ejercer un control efectivo y ofrecer las evidencias necesarias para el proceso de toma de decisiones, también a nivel autonómico y local.

    •  
      Definición del contenido de los Estudios Informativos
    • Ministerio de Transportes
    • En proceso

    Definir un marco regulatorio claro y basado en las mejores prácticas internacionales sobre el contenido de los estudios informativos que deberían incorporar estudios de viabilidad homogéneos y comparables de todos los modos de transporte.

    El uso de procedimientos y criterios predeterminados que guíen el proceso de toma de decisiones, y la selección de proyectos prioritarios debe reducir al medio plazo la conflictividad territorial y la incertidumbre de los plazos de ejecución de las obras.

    •  
      Obligación de evaluar la rentabilidad socioeconómica de los proyectos (ACB)
    • Ministerio de Transportes
    • En proceso

    Se propone que los proyectos de infraestructura se sometan a una evaluación de su rentabilidad socioeconómica con el objetivo de aportar evidencias al proceso de toma de decisiones. Se considera que se ha de utilizar la metodología de análisis coste beneficio por ser la recomendada por la Unión Europea, por todos los países
    incluidos en el benchmarking internacional, y por otros muchos de los que se tiene referencia.

    Además, se propone la urgente redacción de un único manual técnico que fije un marco de evaluación contingente, partiendo del elaborado por la AIReF, que fije criterios claros sobre metodología, supuestos y criterios aplicables.

    También se propone la elaboración urgente de una base de datos pública que incorpore los costes de los diferentes tipos de inversiones, así como la evolución de la demanda real tras la ejecución de los diferentes tipos de proyectos.

     

     Los beneficios socioeconomicos de la AVE no compensan los costes fijos de construcción y operación

    Se han evaluado ex post los cuatro corredores de alta velocidad a través del análisis coste beneficio (ACB) más completo y pormenorizado realizados hasta la fecha. Los resultados muestran rentabilidades socioeconómicas entre nulas y mínimas en todos los corredores de alta velocidad. Los beneficios sociales no compensan los costes fijos de la construcción, y menos ofrecen seguridad en escenarios sujetos a incertidumbre y en los que el coste oportunidad de los fondos públicos es elevado.

    El análisis no incorpora los impactos esperados de las líneas en construcción y planificadas. Sin embargo, los datos de la inversión pendiente, junto con las características demográficas de los territorios que quedan por conectar, permite anticipar retornos similares o peores que los de las líneas analizadas.

    Entre corredores, el nordeste y el sur tienen unos resultados próximos a la rentabilidad mínima exigible en la actualidad (que es más baja a la vigente cuando se tomó la decisión de construirlos), debido a una demanda razonablemente alta. Los corredores norte y de levante, por el contrario, tienen unos resultados sensiblemente peores porque dan servicio a una demanda mucho menor.

    Metodologías: análisis documental, análisis coste-beneficio

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Evaluar las actuaciones pendientes en alta velocidad ferroviaria
    • Ministerio de Transportes
      Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
      Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE)
    • En proceso

    En primer lugar se propone realizar una evaluación global de la red de alta velocidad todavía no finalizada, teniendo presentes los costes ya incurridos, así como la demanda esperable partiendo de los datos reales de viajes en las líneas en operación y de alternativas de inversión para resolver los problemas de movilidad.

    En segundo lugar se propone establecer un marco normativo y regulatorio que permita incrementar la intensidad de uso de la red de alta velocidad, única forma de aumentar la rentabilidad social de las inversiones realizadas.

    Nota: Estado y justificación de la propuesta comunicada por el organismo al que va dirigida