En AIReF Divulga ya hemos hablado de qué es el marco fiscal. También hemos analizado lo que estaban haciendo otros países para adaptar su marco a la reforma europea que se aprobó en 2024. Ahora toca mirar hacia dentro. ¿Nos hemos adaptado bien? ¿Cómo queda nuestro marco fiscal tras los últimos cambios?
La respuesta breve es que, en nuestra opinión, España no ha llevado a cabo una adaptación satisfactoria a la reforma europea. Aunque se han incorporado algunos cambios, el marco español sigue siendo mejorable, y, además, presenta algunas incongruencias con el nuevo marco europeo. Para explicarlo mejor, conviene repasar brevemente qué ha ocurrido hasta ahora.
¿Qué es el marco fiscal nacional y por qué es importante?
El marco fiscal nacional es el conjunto de reglas, instituciones, disposiciones y procedimientos que ordenan la política fiscal de un país. Su objetivo es claro: garantizar la estabilidad presupuestaria y que las cuentas sean sostenibles en el tiempo. Como ya dijimos, es como un GPS que ayuda a los países a no perder el rumbo: controlar el déficit, reducir la deuda y garantizar que haya recursos para el futuro.
En España, nuestro actual marco se desarrolló en gran medida en respuesta a las exigencias introducidas por el marco fiscal europeo en 2011. Y es que el marco fiscal nacional convive con el marco fiscal europeo. Sin embargo, no lo replica sino que lo adapta a nuestra realidad nacional, algo especialmente relevante en un país tan descentralizado como el nuestro.
En todo caso, un marco fiscal nacional sólido no es solo un instrumento para “cumplir con Europa”: es la primera línea de defensa de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de las cuentas públicas. Y, como todo, es susceptible de mejora.
Desde hace tiempo, venimos señalando que, al margen de esta reforma europea, nuestro marco fiscal nacional presenta debilidades. Por ejemplo, el sistema para corregir los incumplimientos es tan estricto que, en la práctica, resulta difícil de aplicar. Además, conviven varias reglas que no siempre encajan bien entre sí y el reparto de los objetivos fiscales entre administraciones se percibe como algo impuesto, más que como un compromiso compartido.
Objetivo de estabilidad
Objetivo de deuda
Regla de gasto
¿Qué cambió en el marco fiscal europeo en 2024?
Ha sido una reforma de calado que ha ampliado la distancia entre el marco europeo y el nacional. De forma resumida, la reforma europea se caracteriza por:
Cada país fija sus propios compromisos para un horizonte de 4 años, que se recogen en un documento clave: los Planes Fiscales y Estructurales a Medio Plazo. Estos compromisos solo pueden modificarse en circunstancias excepcionales, como un cambio de gobierno.
Se sustituyen las múltiples reglas fiscales existentes, opacas y complejas, por una variable única de supervisión -la senda de gasto neta de medidas de ingresos-, más sencilla y observable.
Cada país diseña su propia Plan Fiscal Estructural a Medio Plazo. No se imponen desde fuera. Además, se busca reforzar las Instituciones Fiscales Independientes, especialmente aquellas de países europeos de fuera del euro.
España aún no se ha adaptado plenamente
España podría haber adaptado mejor su marco fiscal a los nuevos cambios del marco fiscal europeo. En nuestra opinión, el marco fiscal nacional podría mejorarse respecto a esta nueva realidad europea:
Mantiene varias reglas fiscales – de gasto, deuda y déficit- frente a la única regla de gasto del marco europeo. Además, da cierta prioridad en la aplicación de los objetivos anuales de déficit, lo que dificulta que la política fiscal tenga la tan necesaria perspectiva de medio plazo, especialmente en un contexto de fuertes presiones de gasto e inversión.
Aunque ambos marcos incluyen una regla de gasto, cada uno la calcula de forma distinta y engloba conceptos diferentes. Así, lo que podría servir para conectar ambos marcos, acaba generando más dudas. Por ejemplo, según nuestras estimaciones, cumplir con la regla de gasto nacional en 2025 hubiera implicado realizar ajustes por 12.000 millones de euros, mientras que cumplir con la regla europea no hubiera requerido hacer ajuste alguno. Y en 2026 ocurriría lo contrario: cumplir con la regla nacional no garantizaría cumplir con la regla europea.
La transposición de la Directiva: una oportunidad para reforzar el marco fiscal nacional
La reforma europea no solo cambió las reglas comunes, también buscaba reforzar los marcos fiscales nacionales. Por ello, modificó la Directiva de 2011 que establece los requisitos mínimos que deben cumplir los marcos fiscales nacionales en cada país, en tres áreas fundamentales:
Ha incorporado algunas de estas medidas, como la obligación para la AIReF de someterse a evaluaciones externas (algo que ya hacía de forma voluntaria en la práctica), la evaluación ex post de las previsiones o la incorporación de ciertas obligaciones de información sobre el impacto del cambio climático.
Claramente no. Para completar la adaptación serían necesarias reformas más profundas, que exigirían la modificación de leyes importantes como la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera o la Ley Orgánica de creación de la AIReF.
Un ejemplo de cambios que resultan necesarios
Entre las reformas pendientes de transponer, resulta esencial incorporar la nueva función atribuida a la AIReF:
Analizar e informar sobre la solidez, coherencia y eficacia del marco fiscal nacional.
Este cambio es relevante. No se trata solo de comprobar si se cumple una determinada regla, sino de evaluar si el sistema está bien diseñado, es coherente y funciona. En términos sencillos, se trata de asegurar que el sistema sea previsible y estable; que las reglas encajen entre sí (y con el marco europeo); y que realmente contribuya a mejorar la sostenibilidad de las cuentas públicas. Además, la Directiva exige someter el análisis sobre la solidez, coherencia y eficacia del marco fiscal al principio de “cumplir o explicar”, algo que en España sólo puede establecerse por Ley.
En cualquier caso, la transposición de la Directiva no tiene por qué limitarse a los cambios mínimos para “cumplir con Europa”. Si realmente queremos poner la sostenibilidad en el centro, debemos ver la transposición de la Directiva como una oportunidad: un catalizador para modernizar el marco fiscal nacional que permita reforzar su coherencia y credibilidad.
