La AIReF, como Institución Fiscal Independiente (IFI), no aprueba presupuestos ni toma decisiones de política económica. Su función es diferente: supervisa aspectos como el realismo de las previsiones macroeconómicas que se utilizan para elaborar los presupuestos, el riesgo de incumplir las reglas fiscales y el impacto de las decisiones económicas y presupuestarias en la sostenibilidad financiera a medio y largo plazo.
Es un trabajo de análisis ex ante y de alerta, cuyo objetivo es adelantarse y evitar que se materialicen riesgos que afecten negativamente a la sostenibilidad de las finanzas públicas. Para ello, las instituciones como la AIReF tienen una herramienta esencial:
Formular recomendaciones a las administraciones públicas que supervisan.
Ahora bien, no son ni deben ser, por la naturaleza de la IFI, recomendaciones vinculantes ni obligatorias. Pero entonces surge una pregunta lógica: ¿de qué sirven estas recomendaciones? ¿pueden ignorarse por las administraciones? ¿cómo se consigue que sean útiles?
El principio de cumplir o explicar
Es un principio fundamental del funcionamiento de la AIReF y, cada vez más, de la gobernanza fiscal europea. Un principio, además, permite establecer un diálogo constructivo y transparente entre la AIReF y las administraciones que supervisa.
El principio de cumplir o explicar: las recomendaciones no pueden quedar sin respuesta
El principio de “cumplir o explicar” es un mecanismo que obliga a las administraciones públicas a responder a las recomendaciones de una institución fiscal independiente. Cuando una IFI formula una recomendación, la administración destinataria debe hacer una de estas dos cosas:
Este mecanismo no obliga a los gobiernos a seguir las recomendaciones, pero sí les exige dar explicaciones cuando deciden apartarse de ellas. Y, además, se exigen a nivel nacional y europeo dos condiciones muy importantes. Primero, las respuestas y explicaciones deben ser públicas. Y segundo, deben darse dentro de un plazo de tiempo razonable.
Estos requisitos elevan el coste reputacional de no seguir las recomendaciones. Pero, además, contribuyen a reforzar la transparencia y la rendición de cuentas de la política fiscal. El diálogo público que se abre entre la IFI y la administración contribuye a que las decisiones fiscales se tomen con más información. Y a la vez, se proporciona más información al conjunto de la ciudadanía.
Aplicación desigual por países
Desde que la Unión Europea decidió impulsar la creación de IFIs en todos los países para velar por la sostenibilidad de las finanzas públicas, este principio ha sido aplicado de forma desigual. No era exigible formalmente en todos los países. Sí en el caso español. Sin embargo, la reciente reforma del marco fiscal europeo ha reconocido la potencia de este instrumento y ahora sí exige que formalmente se reconozca a todas las IFIs.
La Directiva europea sobre los marcos presupuestarios nacionales, modificada en abril de 2024, establece que cuando las IFIs emitan evaluaciones en el ejercicio de sus funciones, los Estados miembros deberán seguirlas o explicar públicamente por qué no lo hacen, en un plazo máximo de dos meses. Con esta reforma, el principio de cumplir o explicar pasa a formar parte explícita de las reglas que organizan la gobernanza fiscal en la Unión Europea.
La experiencia de la AIReF
En España, el principio de cumplir o explicar forma parte del funcionamiento de la AIReF en el ejercicio de la supervisión fiscal desde su creación en 2014.
Cuando la AIReF emite sus informes puede incluir recomendaciones, si lo estima necesario, para velar por la salud de las cuentas públicas. Y todas las recomendaciones están sometidas al principio de cumplir o explicar.
Es importante señalar que la AIReF puede recomendar tomar medidas para cumplir las reglas fiscales o revisar unas previsiones si considera que hay riesgo para la sostenibilidad. No obstante, nunca dice cómo se deben hacer las cosas.
La AIReF puede recomendar a una administración que adopte medidas para cumplir con la regla de gasto, pero corresponde a la administración decidir qué tipo de medidas adoptar: si incrementar ingresos o reducir gastos o sobre qué ingresos y/o gastos actuar. Ese tipo de decisiones corresponden en exclusiva al ámbito democrático y exceden el mandato de la AIReF.
No aplica formalmente a la función de evaluación de políticas públicas. Por eso, los estudios de evaluación de la AIReF no contienen recomendaciones. Ahora bien, sí contienen propuestas, como no podía ser de otra manera, puesto que el objetivo de estos estudios es mejorar la eficacia o eficiencia de la política que se evalúa. Y en la práctica, hay administraciones, como la central, que ha decidido a iniciativa propia, y sin que se lo exija ninguna normativa, autoaplicarse el principio de cumplir o explicar.
El plazo de respuesta de las administraciones es de un mes, y debe hacerse pública, normalmente en la web del organismo o en documentos oficiales.
Un principio consolidado
Con el paso del tiempo, la aplicación de este principio ha ido evolucionando y consolidándose.
Por un lado, las administraciones responden cada vez más a las recomendaciones de la AIReF y las respuestas son de mejor calidad. Los primeros años fueron de aprendizaje. Las administraciones no estaban acostumbradas a tener que rendir cuentas. Fue un principio novedoso en el ámbito de lo público. Hoy, en cambio, el principio está plenamente integrado en la relación entre la AIReF y las distintas administraciones públicas. Permite un diálogo fluido y constructivo entre supervisor y supervisado.
Además, en AIReF hemos ido reforzando el sistema de seguimiento.
Publicamos trimestralmente información sobre las recomendaciones emitidas en los informes y las respuestas recibidas de cada administración.
Cada año nuestra Memoria de actividades incluye un balance detallado del grado de cumplimiento y de las explicaciones ofrecidas por las administraciones.
Un paso adicional hacia la transparencia con esta herramienta está disponible en nuestra página web. Permite consultar todas las recomendaciones, la administración destinataria, las respuestas y su evolución en el tiempo.
Gracias a estos instrumentos, cualquier ciudadano puede saber qué recomendaciones ha formulado la AIReF, quién las ha recibido y qué respuesta ha dado cada administración
Un paso más: comprobar si las recomendaciones se cumplen
Hasta ahora, el seguimiento de las recomendaciones se centraba principalmente en las respuestas de las administraciones: si se comprometían a cumplirlas o si explicaban por qué no lo hacían. Pero hemos decidido ir un paso más allá.
Por primera vez, la institución ha realizado un ejercicio de verificación del cumplimiento efectivo. Es decir, comprobamos si cuando hay un compromiso de cumplir, efectivamente se ha traducido en actuaciones concretas.
Este análisis lo hemos empezado a realizar con las recomendaciones emitidas en 2024. Sus resultados se recogen en la Memoria de actividades de 2025. Este paso supone un avance importante en la lógica del principio de cumplir o explicar. Más allá de la transparencia y rendición de cuentas, se trata también de comprobar si las recomendaciones aceptadas se llevan realmente a la práctica.
Transparencia para mejorar las finanzas públicas
El principio de cumplir o explicar es, en el fondo, un mecanismo transparente de rendición de cuentas. No obliga a los gobiernos a seguir todas las recomendaciones de una institución independiente, pero sí a garantizar algo fundamental: que las decisiones fiscales se tomen de forma transparente y con explicaciones públicas.
La evolución del sistema de seguimiento de la AIReF —desde las respuestas iniciales hasta la verificación del cumplimiento efectivo— muestra cómo este principio puede convertirse en una herramienta cada vez más útil para mejorar el debate público y la calidad de las políticas fiscales.
